游客“黑名单”，咋成“纸老虎”？

北京游客卢珊在随团旅游过程中，与导游杨某某发生争执，卢珊殴打导游，并将前来劝阻的何某某咬伤。

黑龙江游客候歌顺赴越南旅游过程中，在岘港市一家酒吧火烧越南盾，因违反当地法律，被越南警方驱逐出境。

近日，国家旅游局公布了两起不文明旅游行为案例，将两名游客列入旅游不文明行为记录。《游客不文明行为记录管理暂行办法》实施近20个月，目前已有24人上榜“黑名单”。

然而，记者调查发现，因缺少有效的采集、认定和惩戒机制，旅游“黑名单”制度面临执行难，且对“黑名单”上的游客难以形成实际约束力。

部分地区“黑名单”

面临“开天窗”

“听说过有这么个“黑名单”，但我们从来没接到过有关部门的正式通知。”供职于北京一家定制旅游网站的郝坤坦言，公司接受订单是没有筛选机制的，不会因为“黑名单”拒掉客户。

郝坤所指的黑名单，正是国家旅游局为惩治旅游不文明行为出台的措施。2015年4月，国家旅游局印发《游客不文明行为记录管理暂行办法》，根据规定，黑名单的信息保存期限为 1 年至5年，有关部门机构、行业组织、经营者可根据职权对上榜者采取在一定期限内限制其出境旅游、参团旅游、乘坐航班等惩戒措施。

此后，国家旅游局又对相关条例进行“升级”。中航协以及部分省市也相继出台旅游不文明行为记录的相关管理办法。

尽管惩治旅游不文明行为的条例密集出台，但记者调查发现，各地执行积极性并不高，部分地区的旅游黑名单更是长期“开天窗”。

今年2月，由中航协颁布的民航旅客版“黑名单”开始实施，至今上榜15人。但记者采访发现，目前除了春秋航空、青岛航空等少部分航空公司已将不文明旅客信息录入系统外，其他航空公司大多没有采取相应的限制处罚措施。

今年上半年，安徽省合肥市旅游局建立旅游质监“红黑榜”，表示将对合肥游客不文明行为的信息采集、核实、发布等做出安排。但至今公示的“红黑榜”上没有任何不文明游客记录。

“列入‘黑名单’有法定程序，要根据游客行为的不同情节、不同性质、不同的影响程度来判断，需一级级上报并公示，耗时耗力。”北京市旅游委一位工作人员坦言，地方旅游管理部门对“黑名单”并没有多少积极性。

“黑名单”难执行

景区旅行社没动力

那么，“黑名单”制度为何落实不下去呢？是“黑名单”机制不够完善，还是其执行力度不够？

记者查阅资料发现，《暂行办法》并未明确旅游不文明行为采集渠道，只对调查核实阶段的责任主体予以明确。而且“黑名单”制度在采集、认定、惩戒机制上普遍存在不足。

北京市旅游委上述工作人员说：“首先，如何取证？要当场‘抓现行’就得部署很多的监管人员，牵扯人力；其次，如何处罚？与一些游客的危害行径相比，治安管理处罚相关条例两三百元的罚款根本不足为戒。”

此外，“黑名单”还存在着认定界限模糊的问题。“目前公布的24名上榜者，都是严重危害公共秩序的，但不文明行为更多的是插队、随手乱扔垃圾等小事，并不足以造成严重的社会不良影响，对于这些不文明行为，要怎么衡量和处罚?”中国职工国际旅行社总社的一位导游告诉记者。

与此同时，“黑名单”制度执行的阻力还来自景区和旅行社。苏州市一家景区的管理人员说，如果限制不文明游客进入，很容易产生肢体冲突等不愉快场面，景区没有必要承担这种风险。

更何况目前许多景点和旅行社的销售系统并非实名制，即使想将不文明游客拒之门外，也心有余而力不足。“我们的订单，多数情况下是在线上完成定制和成交的。接待客人时，也没有办法去考核客人的文明程度。”郝坤说。而在利益驱动之下，无论是旅行社还是旅游网站，也往往很难主动拒绝游客。因此，多数游客并没有感受到“黑名单”的约束力。

由于还处在探索阶段，“黑名单”对游客的惩戒力度也很有限。据媒体报道，因“滚水泼空姐”而上榜的一名游客就表示，自己已经看到国家旅游局网站公布的信息，但到目前为止，这对他的生活并没有影响。“以边防检查站为例，一般仅有来自公安、检察院、法院以及安监局等部门的限制出境人员名单，还没有来自国家旅游局的限制出境人员名单。” 中国职工国际旅行社总社上述导游说。

北京市法学会旅游法研究会理事李广认为，建立“黑名单”制度的初衷，是想与民航、金融、出入境管理部门形成联动，对列入“黑名单”的人进行出境、高消费限制等惩罚。但针对公民处罚措施或剥夺公民基本权利的措施，应由法律或行政法规来规定，且应有严格的立法程序要求。而旅游不文明行为记录管理办法只是规范性文件，决定了其内容更多是倡导性的。

有效联动

增强制度的可操作性

从国内游到出境游，从跟团游到自由行……从事旅游行业8年以来，郝坤见证了国内游客的很多变化：“整体的文明程度肯定在上升，但还有很长的路要走。尤其是在国外，中国游客的不文明行为，不但代表着自身素质，也代表着国家形象。”

“黑名单”执行的痛点在哪里？以《暂行办法》第八条为例，该条例要求旅游主管部门将“游客不文明行为记录”信息通报游客本人，必要时向公安、海关、边检、交通、人民银行征信机构等部门通报。“这一规定看似简单，实际上很难操作。如何找到游客，以什么形式通报，什么时候是‘必要时’，还需更加科学化、精细化，使之更具可操作性。”郝坤说。

专家则建议，旅游部门应当与交通、公安等各部门加强合作，形成有效的联动惩戒机制。近年来，一些城市逐步引入了多部门联动的综合执法模式。目前，海南、贵州、新疆等地都已开始试点警察在旅游点执法，以期解决旅游监管体系长期缺少执法力量的问题。

近日发布的《北京市旅游不文明行为记录暂行办法》明确提出，对列入“旅游不文明行为记录”的游客的单位或街道出具告知函，同时建立联合惩戒工作机制，被“拉黑”的游客信息将通过内部信息平台通报给旅行社、景区、饭店等，在一些实名制景区、博物馆，高峰期经营单位可以限制其购票参观。

“依法惩戒是最好的、最有效的、最能触动灵魂的教育！”近日，浙江省旅游局局长王文娟在接受媒体采访时表示，要全面建立旅游“黑名单”制度，实行航空公司、旅行社、旅游饭店等联动，形成游客旅游不文明信息通报、追责机制。

“景区、旅行社要优化服务，完善景区设施，避免景区超负荷承载、人流密集而引发的排队冲突、随地如厕等不文明问题。同时做一些人性化的教育，潜移默化地提高游客文明意识。”郝坤期待，社会整体参与进来，提高游客的文明素质。