聂辉华：“产业政策有没有用”是一个伪问题

（原标题：林毅夫张维迎之争，真问题是什么）

经济漫谈

既然产业政策既有成功的案例，也有失败的案例，就应该总结和反思一下：什么时候产业政策会成功，什么时候会失败？

近日，两位顶尖经济学者林毅夫和张维迎围绕我国产业政策爆发了激烈争论。8月25日，张维迎在亚布力中国企业家论坛2016年夏季峰会上发表演讲，主张废除一切形式的产业政策。9月13日，林毅夫教授发表文章，观点鲜明地针锋相对。中秋期间，张维迎又对此作出了回应。随后，针对张的批评，林毅夫进行了逐条反驳。“林张之争”进入第二回合。

林毅夫和张维迎在争什么？

21年前，两位经济学家林毅夫和张维迎就国企改革的方向问题发生了激烈争论，被经济学界称为北大“交火”事件。张维迎认为，企业的剩余索取权和控制权必须匹配，因此掌握国企实际控制权的管理层应该获得国企产权，国企改革的方向就是民营化。而林毅夫认为，国企的主要问题是承担了太多的社会负担和政策负担，导致国企缺乏活力，因此国企改革的方向是营造一个竞争性市场环境。在1995年那场争论之后的国企改革政策，实际上是先改善国企的经营环境，然后再“抓大放小”。从政策实践来看，两人的观点各有千秋。

21年后，两位再次发生“交火”事件，而且主角仍然是林毅夫和张维迎。张维迎认为，由于人类的认知局限和激励机制的扭曲，技术和新产业是不可预见的，因此产业政策注定是失败的。张维迎甚至主张“废除任何形式的产业政策，政府不应该给任何企业、任何行业任何特殊的政策”。这直接就给产业政策“判了死刑”。而后，林毅夫则撰文称，不管是发达国家还是发展中国家，产业政策都是经济发展的必要条件。主要理由有两条：第一，任何国家的资源都是稀缺的，政府必须优先扶持某些对经济持续发展具有最大贡献的产业；第二，企业家需要政府帮助来克服外部性和协调问题。

如果说21年前的争论涉及国企改革的方向问题，那么21年后的这次争论则涉及中国的创新和技术进步问题，从而影响到中国能否跳出“中等收入陷阱”。因此，我们不能把这些争论仅仅看做是学术争论，它们关涉中国的政策导向和经济增长。那么，如何看待林毅夫和张维迎的这次争论呢？产业政策究竟有没有用？

有没有用是伪问题，“什么时候用”才是真问题

首先，我认为“产业政策有没有用”是一个伪问题。几乎所有发展中国家或经济体在追赶过程中都制定了各种产业政策，政府采取补贴、税收优惠和融资等手段重点扶持某些产业优先发展。例如，日本在上个世纪50年代之后对汽车和家电产业的扶持，韩国70年代之后对造船、钢铁、电子产业的扶持，台湾地区在60年代之后对纺织、石油和橡胶产业的扶持，都是耳熟能详的案例。从结果上看，既有成功的产业政策（如日本的汽车产业政策），也有失败的产业政策（如日本的家电产业政策）。而且成功和失败的案例很难从数量上直接进行比较，因为一项非常成功的案例可以抵消很多失败的案例，但反过来说也成立。因此，不管是赞成产业政策的一方（以林毅夫为代表），还是反对产业政策的一方（以张维迎为代表），都可以找到支持自己极端观点的证据。这样的争论显然不可能有定论，也就争不出一个输赢结果。因此，在这个意义上，我认为这样的争论其实是在浪费口水去讨论一个伪问题。

那么真问题是什么呢？既然产业政策既有成功的案例，也有失败的案例，就应该总结和反思一下：什么时候产业政策会成功，什么时候会失败？只有找出了产业政策的边界，才能更好地使用产业政策，或者避免使用错误的产业政策。笼统地认为需要还是不需要产业政策，或者产业政策有用还是没用，对于我们认识问题和解决问题并无裨益。经济学的精髓就在于，找到最优行为的边界条件，而不是直接判断某种行为是不是最优。

新兴行业慎用探索型产业政策

从世界各地的发展经验上看，成功的产业政策通常发生在后发国家学习和模仿发达国家工业部门的过程之中，而失败的产业政策通常发生在那些新兴行业或者处于技术前沿的行业。为什么日本扶持汽车产业的政策比较成功，而扶持家电产业的政策比较失败？从历史和逻辑上讲，像汽车、轮船这样的传统工业具有比较稳定的产业发展和转移规律，甚至可以说发达国家的今天就是发展中国家的明天。对于工业部门来说，发展路径比较稳定，发展方向比较明确，但同时存在初始投资大、生产周期长、配套环节多的共同问题。这些问题恰恰都可以通过一个“集中力量办大事”的强有力政府来协调解决。在中央政府的产业政策干预下，政府可以集中有限的资本投入重点行业，可以通过建设基础设施解决企业发展所需的配套条件和外部性问题。因此，凡是模仿型产业政策，只要能够解决官员的激励问题，通常比较容易成功。符合这类产业政策的正面案例，除了工业部门，还有那些享受优惠政策的出口加工区、保税区和经济特区等。

相反，如果政府想在那些快速变化的新兴行业或者处于技术前沿的行业推行探索型产业政策，就往往容易遭致失败，不管是发达国家还是发展中国家都不例外。一旦产业发展的规律具有不确定性，技术变迁日新月异，连处于市场前沿的企业家都难以捕捉，都需要承担失败的风险，为市场运行提供后勤保障的政府官员可能更无法先知先觉。以彩电行业为例，关键的显示屏技术变化多端、竞争激烈。日本厂商开发等离子技术时，根本没有预料到液晶技术后来居上，以至于贻误了商机，错失了大片亚洲市场。

所以我的结论是，对于模仿型产业政策，后发国家在追赶过程中仍然需要，但是对于前景不明的探索型产业政策，一定要谨慎使用，应该将产业的选择权交给市场。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授）