刘诚:依托市场化手段创新产业政策思路

（原标题：依托市场化手段创新产业政策思路）

中国宏观经济研究中心 刘诚

目前产业政策的必要性受到经济学界的广泛讨论，主张自由市场的人士认为应该取消产业政策，让微观主体自主选择有前景的产业；而主张政府干预的人士则认为产业政策是中国经济奇迹的重要贡献者，有利于快速培育和发展优势产业。事实上，在目前的制度环境下，经济发展离不开政府的推动，产业政策确有其存在的特性必要性。而全面深化改革提出“市场决定性”，这就要求产业政策的理念和方式也要逐渐市场化，即产业政策可以继续存在但需要用更加市场化的方式来引导产业发展。

产业政策给中国经济的贡献是毋庸置疑的。在此，特别关注的是产业政策在实施过程中出现了一些违背市场原则的迹象或表现。一是产业政策侧重企业生产环节，易导致供求失衡。政府为了扶持一个产业，往往去鼓励企业的扩大再生产，加大投资、增加产量，这就导致政府大力倡导的产业经常出现产能过剩，在钢铁、煤炭等传统行业是这样的，甚至在光伏、机器人等新兴行业也是如此。代表性的事件有2008年国际金融危机期间政府出台的“四万亿”投资计划和十大产业振兴规划。除了产能过剩，还出现了新能源汽车骗补贴、出口退税企业骗退税等问题。同时，企业往往为了“寻扶持”而增加“数量”，并无实质性创新。

二是部分行业协会的协商议价的做法可能违背市场竞争原则。政府为了做大或者“有序”管理某些行业，指导了一些行业协会，并由这些协会统一协调制定产品价格及重大投资决策，比如有地方政府直接指导电信企业成立价格卡特尔统一当地资费标准，这是与《反垄断法》的精神相违背的。此类行为借行政权力使企业间达成垄断协议，为新形成的企业联盟赋予了垄断地位，通过减少竞争者的数量削弱了市场竞争程度，实质上构成了行政垄断行为，违反了公平竞争原则。

三是行政干预阻隔了市场自身的进入和退出机制。一方面，以不必要的资质审查等形式产生的市场进入壁垒，使潜在进入者成本的不必要增加，在位企业得以在不具有生产技术优势的情况下免受竞争威胁，其较高利润受到保护。另一方面，对经营不善的企业进行不必要的财政支持，或为保全地方标杆性企业而为企业破产提出较高条件的退出壁垒，虽然为企业运营降低了风险，但使市场退出机制无法正常运转。事实上，政府对市场的行政干预范围不是在逐步缩小，而是在某些方面有继续扩大的趋势。例如“去产能”背景下新增产能的审批更加严格。

四是产业政策与市场决策的矛盾在经济下行期更加凸显。经济下行意味着先前存在的经济政策在面对当前经济环境时出现了不匹配。在这种情况下如果继续坚守使用多年的选择性产业政策而不进行调整，反而会对经济复苏产生不利影响。以“去产能”为例，自今年4月份起，钢材市场价格企稳并逐渐升高，众多接受行政命令为化解产能过剩而减产的企业自行恢复生产；截至9月8日，国内煤炭价格连续11周上涨，国家发改委不得不紧急约谈大型煤企限制煤价以此控制全年限产目标。

对于创新产业政策思路的对策，笔者建议，第一，由生产补贴转向消费和研发补贴。相比生产补贴，消费和研发补贴具有更好的市场效率。例如，美国、日本、德国也为光伏产业的发展提供了大量的补贴，但他们一般为消费者购电和企业的研发提供补贴，而我国则将对光伏的生产补贴放在首位，这直接导致我国光伏产业短期内产能严重过剩，出现还未实际发展便迈入夕阳产业的状况。因此，发挥竞争性产业政策的积极作用，将产业政策关注的重点由生产转向消费和研发，重视有效需求和产品质量，深化供给侧结构性改革。

第二，由选择性转向普惠性、公平性。产业政策应将民间资本有意识的引入到特定产业部门，以实现新产业对旧产业的替代。为了培育具有竞争力的企业，地方政府可以通过为当地企业提供以普惠性政策为基础的良好制度环境来降低企业的制度性交易成本，例如降低高速路收费，而不应当通过破坏市场规则，强制企业进行重组和垄断。特别是在资源使用权及支付价格、信贷利息、土地租金等方面加强市场化改革，促进不同产业、不同性质的企业在要素市场上公平竞争，让要素流向更高结构层次和生产效率的产业，提高资源配置效率。简言之，减少产业政策选择性，增加普惠性，更加强调公平竞争。

第三，由准入审批转向自由进出。要基于市场原则设立准入标准。市场准入规则的确定应当基于市场因素，如为保证企业承担风险的能力而设置固定资产要求，为保证企业有能力承接相关业务而设置的资质要求，为防止企业外部性而设置的环保和安全要求，而不应当基于非市场因素。只有这样，才能使政府和市场之间协调配合，保护市场机制的积极作用。此外，加快推进破产审判庭的建立，鼓励“僵尸企业”通过司法渠道破产退出市场。

第四，由政府直接投资转向鼓励企业创新。未来的中国经济需要一个全新的内生增长模式，而不是仅仅依靠政策变量刺激后产生的大量后遗症的增长。有效配置资源的根本机制是市场而不是政府，仅靠产业政策稳住宏观经济是不现实的，要发挥市场决定作用。因此，需要对产业政策进行调整，由直接的投资转向鼓励企业投资，由选择性产业政策向普惠性产业政策进行转型，即鼓励企业的研发投资，为整个产业的长远发展奠定技术基础。

此外，经济下行倒逼产业政策更加市场化。目前中国经济增长很可能正在运行L型拐点，即接下来几年长期处于6.5%左右的增长。一个有为的政府应该是“强化市场型政府”，经济下行为整体经济提供了利用市场机制重新分配稀缺资源的机会。在经济下行过程之中，伴随着旧企业的衰退和新企业的兴起，社会资源实现了由旧企业向新企业的转移，产业政策应该因势利导助推新动能的培育和发展。（中国宏观经济研究中心为华侨大学与中国社科院财经战略研究院共建）