厘清地方政府的事权边界与支出责任

（原标题：厘清地方政府的事权边界与支出责任）

梁发芾
据媒体报道，中央和地方事权和支出责任划分改革终于拉开帷幕。作为财税体制改革三大内容之一，这个计划在2020年之前完成的任务，在2016年下半年启动。学界正在围绕中央与地方事权与财权的划分，展开热烈讨论。　　
首先需要说明的是，所谓地方政府的“财权”这样的字眼，是沿用早期的说法，现在官方文件中，“财权”这个字眼已经改为“支出责任”。支出责任与财权然是有区别的。财权包括获得财力和支配财力的权力，作为一项权力，它更为主动、扩张而且具有选择性。但支出责任则限于支出，作为一种责任，它相对被动，选择性更小，是一种必须尽到的义务而不是可以取舍的权力。
从理论上来说，要做事必然意味着要花钱，钱也必须花在特定的事上，即政府的任何一项事权，必然对应相应的支出责任 ，而任何一种支出责任必然对应着要做的事。事权与支出责任应该是对应的。但事实上，有事权，有支出责任，但如果没有支出能力，那么，事权也不能落实。所以，人们争论的问题，实际上是事权与支出能力即财力的关系，而不是与支出责任的关系。真正的支出责任，不但是要有支出，而且必须是负责任地支出。　　
现在人们普遍的看法是，地方政府事权与财权不匹配，地方政府事权太多而财权太小。由此建议调整中央与地方的事权与财权关系，尤其是增加地方财权而压缩地方事权。　　
这样的观点不能说不对，但是至少没有抓住核心问题。　　
在事权方面，地方政府确实存在事权过大的问题，合理地划分中央与地方事权，将一部分更应该由中央政府承担的事，收归中央是正确的。但是，在合理划分中央与地方政府事权之前，更应该合理划分政府与市场的边界，弄清楚政府到底应该有什么事权，不应该有什么事权。只有先与市场划分清楚了，才能在中央和地方之间进行划分。　　
我们知道，政府的职能是为社会提供公共品。而所谓公共品，是因为存在外部性等原因，市场无法提供，或者根本没有市场的一些产品。这些产品只能由政府提供。除了公共品外，凡是能够通过市场提供的产品，政府就不应该介入，而应该交给市场，因为市场更加具有效率。近些年国家要求在资源配置上，坚持让市场发挥决定性的作用，就是这个意思。
在政府与市场的边界划分上，目前仍然很突出很严重的就是一些本来应该由市场去做的事，政府却大包大揽地做了。
一方面，人们抱怨地方政府承担了过多的事权，导致财力不足。可是，政府承担的不少事本来应该是市场的事。比如说，近些年各地大干快上搞文化产业。政府投资文化产业，大建文化古城之类，动辄数十亿元，却收不回投资。政府应该做好公共文化服务，但是政府不应该亲自去做文化产业。政府做文化产业，越位了。文化产业，这本来是市场的事，市场完全能够做好。政府越位去做，却做不好。政府越位去做的事情，既不属于中央的事权也不属于地方的事权，它就是市场的事权。如果不能真正划分政府与市场的边界，那么，即使地方政府的一些事权被中央收回，地方政府仍然会继续扩大事权，不断给自己创造出一些事权的。　　
地方政府热衷扩张事权体现权力扩张的特性，但更深层的原因是，由上级部门考核下级的以GDP为主的政绩的做法，诱导和加剧了地方政府事权扩张的态势。只要能够提升GDP，下级政府往往会大包大揽。可想而知，如果上级考评下级政绩的制度不变，那么，地方政府无视地方利益和实际需要无度扩张事权的冲动就不可能遏制。　　
地方政府的财力或者说财权方面，同样问题多多。目前分税制下，中央获得了更多份额的税收。表面看来，国家的财力远远高于地方。但是，通过转移支付，很多钱仍然重新回到了地方，成为地方财力由地方支出。地方政府的固有收入，加上中央的转移支付，财力并不小。但地方政府对财力的使用，仍然存在较为严重的非效率和浪费现象。来自中央的转移支付，数额非常巨大，但是不少专项转移支付效率很差，被套取、冒用、挪用、滥用是常见现象；地方政府的自主收入，也往往使用无方，比如用于补贴亏损的国有企业，投资过剩产业等；举债修建的道路桥梁等公共工程，层层转包，偷工减料，往往还未竣工就出现垮塌现象，而大量财力还被用于修建大广场，假古董；甚至像社保基金也存在管理不善等问题，造成巨大的支出压力。这些现象说明，地方政府虽然财力不小，花了不少钱，但是有不少钱没有花在应该花的地方，没有起到应该起的效果，也就是说，地方政府就没有尽到支出责任，或者说没有负责任地进行支出。　　
地方政府财力运用上的大手大脚，关键是监督不力。地方财政支出，仍然缺少公开透明，造成来自公众的监督制约相当困难。如果不能约束地方政府的支出之手，不能让地方政府的支出更加公开、透明、科学、规范，可监督，可问责，那么可以想见，无论给多少钱，都不够满足地方政府支出的胃口，也不足以落实好地方政府的支出责任。　
所以，中央与地方的事权财权固然应该得到更科学合理的划分，但更关键的是，还要对地方政府的事权和财权形成科学合理的监督制约机制，由此落实和强化地方的支出责任。首先要合理划分政府与市场的权力边界，约束地方政府事权扩张的冲动；其次，将考核地方政府政绩的权力更多地交给地方人民，让地方政府真正为当地人民做事而不是为了给上级表现政绩；再次，实行阳光财政民主财政，让地方政权的财政支出，受到地方公众的监督制约，让地方政府的财力真正为地方利益服务。