王雍君：楼市发酵将严重损害社会公平

（原标题：威胁中国经济前景的六个财政因素）

引言

中国经济的长期前景究竟向好还是向坏？答案在很大程度上取决于国家如何处理其日益棘手的公共财政问题。公共财政对国家兴衰和经济绩效的深远影响，很早就得到了大量文献的确认。明显的例子是：新制度学派的重要代表人物托马斯.诺斯在《西方世界的兴起》等一系列著述中，以近代西班牙和英国为例，令人信服地阐明了这一宏大主题。他的基本思想很清晰：国家处理其公共财政的方式，要么将引起有效、要么将引起有害的产权结构的出现和变迁，进而对长期经济绩效带来截然不同的影响，最终塑造不同国家在国际舞台上的不同地位与命运。

本文对六个威胁中国经济前景因素的鉴别与分析，将扩展和深化诺斯的主题。这些因素不仅通过影响产权结构，也通过影响竞争、财政成本、资源稀释（分散财力办小事）、公民参与等非产权路径，影响经济增长的长期前景。总体而言，公共财政影响经济前景的路径和方式非常多样化，并非仅限于对产权结构。

2011年中国经济进入“新常态”后至今5年了，但前景依然相当不明朗。未来的中国经济将何去何从？本文的答案是：在很大程度上取决于国家如何处理六个公共财政因素，因为每个因素都包含了威胁经济增长前景的基因。唯有清除这些有害基因，中国经济才可能重新焕发出生机与活力。

公共部门债务

没有任何国家或经济体不需要举债。然而，债务自有其合理限度，公共债务尤其如此。在凯恩斯主义的财政扩张理论与政策大行其道后，谨慎理财这一经历了长期考验的合理原则在如今的中国也早已被抛诸脑后。2008年经济大危机波及中国后的短期数年中，公共债务的迅速膨胀即为明证。尽管数据的不全面和不透明导致债务规模估算的巨大差异——从占GDP的约25%的下限估计到占200%的上限估计不等，但中国已走上债务经济的道路却为不争的事实。

其中，常被关切的是高达30多万亿元的地方政府债务已经进入偿债高峰，偿债压力比想象的大得多。但以广义债务标准衡量，地方政府债务只不过是“债务全景图”中的一个小板块而已。广义的公共债务指公共部门举借、偿债负担最终被转嫁给公众的债务，包括显性债务与隐性债务（养老金缺口等）以及直接债务和或有负债（政府担保等形成）。各种形式的债务虽然属性有所差异，但对经济前景的影响大同小异：偿付本息总会减少原本可被用于发展经济的稀缺资源。

由于以下三个特征，规模过大的公共债务析易成为威胁中国经济长期前景的第一个财政因素：（1）不可追索，（2）迷惑性，（3）负担与损失转嫁。三者的组合，意味着债务举借与资金使用决策暗含的风险远高于私人部门债务。

首先是不可追索：公共债务没有真正的债务人——无论规模多大或者假设无力偿付，偿债责任都不会被追索到个人身上。因此，很难设想公共官员具有节制公共债务的合理动机。相反，膨胀公共债务对任何官员都有利：可从中获得特定利益（包括更多的预算和政绩）却不必以个人财产承担偿付责任。在追问中国地方性债务——包括具有担保与救助责任的债务——为何如此迅速膨胀时，必须想到这一点。如果不牢记公共债务与私人债务的根本差异——前者不可追索（只有名义而无真正的债务人）、后者可追索（具有真正的债务人），就不可能真正理解公共债务膨胀的深层根源和危害性。

第二个是迷惑性：债权人倾向于低估公共债务的风险，认为政府总是比私人可信并且拥有无穷无尽的财政力量。他们通常有意无意回避“羊毛出在羊身上”这个铁定事实和常识。就算对此有清醒意识，也倾向于认为政府不可能袖手旁观（一旦出事），而且“羊毛多半出在别的羊身上”，自己则会成为那只“幸运的羊”。风险和偿债负担的双重迷惑性，使公共债务的道德风险远高于私人债务。

道德风险正是中国地方政府债务、乃至所有公共债务膨胀的最重要的深层根源，深刻地反映了现行公共财政制度在设计与实施上的内在缺陷。由于这些缺陷，公共财政制度防范“公共部门失灵”——典型地如道德失灵——的能力非常脆弱。尽管其普遍性和危害性丝毫也不亚于“市场失灵”，却很少引起关注和重视。

公共债务的第三个特征是对公众的负担与损失转嫁。私人债务的债务人需要承担全部的偿债负担和错误投资招致的损失，公共债务却具有将负担和损失全部转嫁给公众的固有属性。三个特征的结合，意味着私人债务管理上那种宝贵的“谨慎”与“理性”决策动机，很难出现在公共债务领域。“拍脑袋决策”的盛行也就不足为奇。以此言之，公共债务天生就具有强大的自我膨胀的内在力量，极易在不知不觉中陷入困境，而且难以引起足够重视——直到局面发展到难以收拾。

近期楼市的再度发酵令人目瞪口呆，唯一合理的逻辑是：让地方政府借此及时“抖掉”有如落雨背稻草般的债务，以此为防范系统性金融危机和迎接新一轮增长前景的到来创造条件。毫无疑问，楼市发酵将严重损害实体经济和社会公平（工薪阶层的处境），但如果能让地方政府从此卸下债务包袱，创伤将会有所减轻。不过，即使如此，对于控制整体的公共债务膨胀与危害性而言，其作用也相当有限。从根本上讲，除非中国在公共债务决策程序与机制建设上取得真正进展，否则，威胁经济前景的债务梦魇将始终挥之不去。

由此引申出更宏大的话题：公共决策程序与机制建设。中国政治体制的基本框架——包括“一党执政多党合作”和“人民代表大会制度”——有其历史必然性、合理性与优越性，尽管需要不断完善。中国的问题，主要不在政治体制，而在于公共（集体）决策程序与机制——包括公共财政与债务决策程序与机制——的深层缺陷：强调速度忽视质量、强调听令行事忽视自主性、强调执行力忽视纠错机制。毕竟，塑造和决定命运的是大大小小、形形色色、日积月累的“决策”，而不是别的什么。

可信和可靠的债务决策程序与机制建设，必须得到信息披露与预警机制的有力支持——全面的公共部门平衡表（资产负债表）是其中特别重要的组成部分。广泛的全球案例研究表明，在公共债务酿成金融危机之前，相关的风险通常已经在平衡表中悄无声息地潜藏了许多年，但常用的流量法——用年度预算赤字和债务增量测度风险——却无法及时识别和扭转政策的不可持续性。当情势发展到相当严重时，最佳调整时机已经错失。与流量法相比，平衡表法和代际会计法（预测世代间净财政负担）能够提供更全面、更及时和更准确的债务预警信息，从而可以帮助决策者提前作出当前政策是否需要调整以及如何调整的决定。

无论如何，对公共债务——特别是隐性和或有负债——的全面、完整和及时披露，而不是掩饰和回避，才是解决问题的堂堂正道。与过去任何时候相比，各级政府都更需要通过充分和及时地信息披露，来激发公众、媒体和学界对公共债务问题的理性辩论，这比刻意强调“整体可控”或者掩饰更有利国家和公众利益。另外，相关的法律建设亦须尽快提上日程。直到今天，中国依然没有一部关于公共债务管理的专门法律。

财政绩效

除非一个国家有足够的制度能力保持公共官员以合理成本向其国民交付最低标准的公共服务——财政绩效概念的基本含义——的激励，否则，该国将在竞争日益激烈的全球化时代沦为国际竞争的输家，其经济前景也将十分暗淡。这一棘手挑战正日常迫近时下的中国。

每个国家都需要将其稀缺资源配置到两个核心领域：市场力量主导的私人物品（private goods）和政治（预算）程序主导的公共物品（public goods）。与受到利润刺激的私人部门不同，公共部门天生缺失节约财政（服务交付）成本的内在动机：狭隘的部门利益与个人私利，总是与膨胀成本而非节约成本相一致。公共官员总是能够从更大的预算和更高的成本中，获得更多的“内部利益”。既然如此，除非有适当的制度安排，否则，很难指望他们会为公众利益而努力节约财政成本。

这正是当前中国遭遇的一个重大难题。人治色彩浓厚的举国体制（全国一盘棋）赋予党政领导过于宽泛的自由裁量权，由此带来的“折腾成本”（公共投资领域尤其明显）远高于想象。只算政治账、不算经济账的错误观念，也早已根植于体制深处，对公众利益和经济前景的危害性至今未得到彻底清算。总体上，中国式决策体制的最大优势在于速度，最大劣势也在速度：对速度的强调远甚于对成本和质量的强调，而成本和质量正是财政绩效概念的两个基本方面，后者也涵盖公共服务的及时性、平等性和可得性。

    鉴于公共物品与经济发展密切相连，公共服务的高成本和低绩效的组合，将对中国经济的长期前景带来深远的负面影响。给定稀缺资源总量与公共服务品质，财政成本越高，意味着更高的资源份额将被配置在低效率的公共部门中，效率相对较高的私人部门配置的资源份额也就越来越低，民营经济成为中国经济骨干力量的前景也将越来越暗淡，从而损害市场经济的基础并削弱中国的国际竞争力。

给定财政成本，公共物品（设施与服务）的绩效越差——定义为数量（包括类别）、品质、及时性、平等性和可得性越是不能达成最低标准，也会带来类似后果。公有制国家因而在财政绩效方面不可避免地会遭遇更大难题：让国家权力保持对庞大公共资源的控制能力是一回事，如何保障这些资源的财政绩效——以合理财政成本交付最低标准的公共物品——完全是另一回事。

近年来，中国的财政绩效评价得到了长足发展，但将长期形成的高成本政府转换为高绩效政府，依然任重道远。现行政治体制和决策体制均有其内在优势，但亦有其软肋：忽视最终由公众承担并加诸整个经济的财政成本。这一劣势在过去20多年中得到进一步激发，因为当年（1996年前）的贫困政府迅速变成了世界上几乎唯一不差钱的富裕政府。一般地讲，与贫穷政府相比，富裕政府更加缺少节制成本的内在动机：既然有足够的钱可花，为什么要去费力地管控公共部门的成本？直到今天，中国连象样的政府成本会计都没有，政府成本信息在很大程度上依然是一笔糊涂账，更不用说可有效管控成本的财政决策体制了。

当然，积极信号已经出现，尤其是机关运行经费（“基本支出”）的管控得到前所未有的加强。权责发生制会计也正在被引入公共部门。此外，财政绩效评价、公共服务社会购买和政府采购正逐步扩展到全国范围。但总体上讲，现有措施远不充分，因为表面文章在很大程度上掩盖了关键改革欠缺，至少包括：（1）决策体制中至关紧要的纠错机制何在？（2）政府职能如何基于比较优势原理回归合理边界并消除与民争利？（3）有意义的政绩问责制——约束和引导公共官员对财政成本与绩效负责——的程序与机制何在？（4）全国或至少省级辖区统一和可比较的财政绩效报告与信息披露机制何在？

只要以上四个关键问题没有令人信服的答案，就很难设想能够保持公共部门以合理成本有效交付服务的压力与激励。长此以往，庞大的公共部门将“吸附”更多的稀缺资源，但却缺失足够的能力将其转换对于经济发展至关紧要的公共物品。一般地讲，在缺失适宜的制度安排的情况下，公共部门成达财政绩效的难度，较之市场力量达成资源有效配置的难度大得多。

税制结构与宏观税负

给定宏观税负，税收制度要么促进、要么阻碍经济的健康成长，这取决于税制的结构性特征，后者决定税制的经济功能。以此言之，税制可区分为两类：良税和坏税。这是税收经济学的核心主题，而焦点在于扭曲效应：扭曲而非矫正市场力量的税制将阻碍整体经济的健康成长。

几乎每种税都具有扭曲效应，但其方式和大小各不相同。一般地讲，税制越是中性，越有助于促进市场机制在资源配置中的决定性作用，尽管严格的中性在现实中不可能达成。与多数国家相比，中国赋予了其税制结构更多的“调节机能”：更多的减免优惠和更多的税率档次，这与被长期片面强调、多少具有误导性的“税收杠杆”论紧密相连。杠杆论或调节论的错误在于：没有认知到政府错误干预的风险比正确干预的风险高得多。原因很简单：政府不可能全知全能，对市场失灵的了解和理解通常十分有限，在这种情况下，即使出于良好的意愿，出错的风险也远高于想象；况且，在真实世界中，动机扭曲（包括利益输送式的减免）将进一步放大错误干预的风险。

当然，利用税收杠杆调节产业与经济自有其合理性与必要性，但亦有其合理限度：仅限于可明确鉴别的、重大的市场失灵，比如严重的环境污染和城市拥堵。即使如此，亦应认识到，税收的矫正作用有限。人类的悲哀之一在于：良好的愿望经常为通向坟墓铺平了道路（萨缪尔森语）。好心办坏事的例子不胜枚举。

以此之言，现行税制结构对中国经济前景的负面影响不容低估。整体上看，现行税制在很大程度上偏离了“广税基、低（少）税率”中性导向模式，从而收窄了市场力量在资源配置中发挥决定性作用的空间，并推高了政府错误干预从而扭曲资源配置的风险。一般地讲，只有在市场失灵如此明显并且没有更好的替代工具的情况下，偏离中性导向原则的税收干预措施才可能是适当的，这类情形几乎只是特例。然而，整体上看，现行税制结构深深嵌入了“杠杆论”隐含的错误逻辑：凡是可能尽量干预。

这种“政府比市场高明”的逻辑同样典型地反映在增值税上。“营改增”后，增值税在现行税制结构中的绝对霸主地立俨然不可撼动。众所周知，增值税的经济优势在于相对中性：消除重复征税。然而，大量的税收减免、多级税率和执行偏差，又使增值税的中性特征几乎消失殆尽，对经济发展显然并非福音。

更加令人不安的是：增值税蕴含了明显的“反新经济”特性，因为越是采用新经济方法（知识与创新）创造价值（销售、利润与现金流）的行业和纳税人，承受的税负越高。原因很简单：新经济通过提升生产率和基于互联网与大数据的平台整合，取代了大工业时代的专业化分工带来的“长链条购进”，从而大大减少了可被用于抵扣销售税项的“进项”。相反，那些采用“实物购进或占用”的行业和纳税人，明显成为增值税下的最大赢家。

奇怪的是：适合于大工业时代、落伍于知识经济时代的增值税，究竟会对中国经济前景带来怎样的影响，特别是蕴含的反知识经济倾向带来的负面影响以及如何消除，至今很少得到关切和重视，取而代之的是对“减税”的强调。这种短视且不合逻辑的强调忽视了一个核心命题：就对经济前景的影响而言，“营改增”的逻辑和优势（如果有的话）全然不在减税，而在于通过“营改增”强化整体税制的中性导向，以此为“市场力量在资源配置中发挥决定性作用”创设基础。由此观之，如果没有后续的系统性改革，“营改增”所确立的大型增值税的绝对霸主地位对长期经济前景的负面影响不容低估。

除“杠杆论”外，历次税制改革对财政目的（“抓收入”）的考量压倒对经济目的（“促进市场机能”）的考量，加上普遍的裁量式税收执法，也使人们难以看好现行税制结构对长期经济前景的影响。

宏观税负也是如此。如果综合考虑：（1）非税收入，（2）资产销售（土地出让金等），（3）各种政府性基金（如社保基金），（4）公共债务体现的“未来的财政负担”，（5）负担转嫁（比如公众负担了本该由财政负担的医疗与教育支出），中国的宏观税负在国际绝对名列前茅，而且远高于官方公布的统计数据。

关于高税负究竟有利还是有损长期增长的问题，很难得到绝对结论，因为答案主要取决于给定总量的财政融资（包括税收与非税融资）即公共资金的机会成本：（1）超额负担（excess burden）——扭曲市场机能的代价——多大？（2）公共支出的价值是否大于私人支出的价值——政府花钱是否比私人花钱更有利增长？（3）管理成本和政治成本（包括腐败与寻租）多高？以此言之，中国的宏观税负很可能远高于合理水平，尽管这一结论需要更多的实证研究。

财政激励机制

中国的产业补贴规模相对庞大，涉及农业、制造业、能源、环保等诸多产业，但对创新和增长的真实贡献与价值却令人高度质疑。

麻烦的根源首先在于撒钱（分派现金）式激励所固有的局限性。政府的本质是服务而非分发现金，即为创新和增长创设适宜的制度环境，这样的环境不能市场力量自发形成。补贴无法取代、反而淡化政府创设适宜制度环境的努力。因此，从促进而非扭曲市场机能的观点看，即便精心设计与实施的补贴，其作用也相当有限。广泛的实证研究表明，失败补贴的案例远多于成功的案例，企业补贴和“惠农补贴”亦无例外。在此方向上的改革，应在压缩补贴规模、优化补贴方式的同时，系统转换财政激励的理念：“给订单”比“给钱”好。

一般地讲，有效补贴至少须满足以下条件：（1）广泛的利益扩散效应——比如高性能环保电池核心技术与产品的研发，（2）尽量避免与企业规模（产量与销量）挂钩，（3）尽量采取消费者补贴方式。三者综合起来，意味着有效补贴应采用“两头（上游的研发与下游的消费）强、中间（制造与销售环节）弱”的模式。当前的产业补贴模式明显与此相悖。

产业补贴的有效性也要求与税收刺激（优惠）的匹配：前者应侧重针对性（如高性能电池），后者应侧重普惠性（如电动车）。特别重要的是，所有的补贴应得到集中化管理，避免分散财力办小事。以此观照，当前高度碎片化的补贴机制与此背道而驰，加上管理上的巨大漏洞，导致了大量和持续性“骗补”现象。

即使上述问题得到解决，还要考虑一个更根本的问题：将“支持市场机能的补贴”和“损害市场机能的补贴”明确区分开来。许多产业补贴倾向于损害市场机能和弱化政府的适当作用。产能过剩与库存过多之所以集中在政府干预最多的产业，即为经典例子。

“惠农补贴”也是经典例子：如何各级政府将天文数字的、撒胡椒式的现金补贴集中起来，集中用于农村公共基础设施（尤其是水利和物流设施）的建设与维护，并采取集中化的管理机制，那么，完全可以合理预言，中国的“新农村建设”的进展和成就将比现有机制大得多。现有的惠农补贴机制在很大程度上是无效的。近年来，整合惠农补贴的努力已经启动，但进展甚微。

更令人担忧的是：目前依然欠缺一个导向明确的产业补贴改革战略。头痛医头、脚痛医脚的碎片式改革，不可能形成一个可有效支持创新与增长的补贴战略。更一般地讲，包括税收优惠与分发现金在内的财政激励机制应作统筹考虑，并建立适当的治理安排，包括授权、问责、透明和监管。

央地财政体制

现行央地财政体制的一系列明显缺陷，从三个方面大大限制了地方政府为中长期经济增长作出更大贡献的潜力与机会。

首先，弱地方税、强转移支付的组合，削弱了地方政府自主和统筹规划（投资等）地方事务的能力与意愿。平均而言，地方税只能满足不到60%的地方开支，其余开支要么依赖转移支付，要么依赖开辟“体制外财源”——土地财政和变相举债等，两者都具有损害经济增长潜力的内在倾向。前者涉及这样一问题：与沉醉于“等、靠、要”和一味听令行事的地方政府模式相比，具有足够自主财源、因而具有统筹规划能力的地方政府模式相比更有利经济发展。后者涉及的是：与自由裁量权过于宽泛且未得到有效监管的地方政府模式相比，一个受到适宜央地财政体制约束的地方政府模式更有利经济发展。

其次，缺失地方税收立法权限制了地方政府获取适当自主财政资源的能力，而这些资源对于促进增长至关紧要。中国在税收立法权方面一直存在错误认知：赋予地方以税收立法权必将损害中央控制和其他辖区利益，并与单一制国家不相容。这一认知不值一驳。无论联邦制还是单一制国家，宪法与法律下的地方自主治理对国家与公众利益都绝对不可或缺，赋予地方以税收立法权因而不仅非常自然而合理，而且完全可以通过一系列机制保障税收立法权的纵向协调与兼容。中国怎么就会是例外呢？

再次，现行央地财政体制隐含了很高的道德风险：相关体制与机制的缺陷形成了“做不道德的事将会被默许或鼓励”的预期。累积债务和或有负债最为典型。许多地方政府相信，一旦无力偿债，中央政府不可能不施以援手。另一个经典例子是贫困县的帽子：戴上“国贫县”或“省贫县”的帽子总是有利的，因为这顶帽子可换来可观的财政利益。经典例子还包括“跑部钱进”式的寻租、设租和食租。现行的“财政资金纵向大循环”体制，为这种对局部有利而有损全局利益的“不道德的事情”——本质上属于零和游戏，创设了最广阔的生存空间，所带来的显性与隐性社会成本远高于想象，而对经济增长潜力的损害如同慢性病一般。

放眼未来，中国经济最深厚的增长潜力很可能来自地方、尤其来自基层。最近30多年来，中国的经济增长与繁荣典型地属于不平衡模式，广大基层和农村的增长潜力远没有得到激发，局部退化现象相当严重。只要央地财政体制改革继续“资源与权力上收”模式，基层和农村地区就难以获得足够的财政权力与财政资源，用以推动落后地区的增长，整体的经济增长也将因此被拖累。无论如何，央地财政体制对长期经济前景的影响，比表面看起来大得多。

财政改革偏向

经济增长的前景归根结底取决于推动力量：要么来自市场、要么来自政府。推动经济增长的政府力量依其来源不同，可大致区分为“权利指向”和“绩效指向”，财政改革范式也因此可区分为权利范式和绩效范式。两者的适当平衡对经济增长前景至关紧要，但麻烦在于：中国的财政改革一直采取偏向绩效范式、忽视权利范式的模式，以至权力范式中隐含的力量之源至今未得到认知和开发利用。

绩效范式将政府力量之源狭隘地解读为物质层面的硬实力，将社会看作“人与物的关系而非“人与人的关系”（权利范式），以假设的道德中立（工具理性与技术中性）回避现实世界中无处不在的利益冲突，特别是政府与人民之间、中央与地方之间的财政利益冲突。在这种改革范式看来，科学技术才是“第一生产力”：只要有足够好的技术能力将低价值的“投入”（资源）要素转换为高价值的“产出”，经济即可获得持续和强有力的增长。

在理念、思路和改革议程上，绩效范式采取了彻底的“管理主义至上”模式，几乎一切的改革术语和措施都要与“管理”挂钩——税收“管理”、支出”管理”、预算“管理”、财政“管理”等不一而足，而“管理”则被狭隘地理解为解决道德中性的技术能力不足的问题。

与绩效范式隐含的行动主义不同，权利范式强调行动之前确立行动原则。“注重原则”与“注重行动”的区别，正是权利范式与绩效范式的主要分野。就财政改革而言，首要原则莫过于“纳税人的权利”以及“地方人民自主治理（自己解决自己问题）的权利”。

权利范式的改革基于如下认知：（1）推动经济发展政府的力量之源，在于确认、尊重和保障这两类基本财政权利带来的“软实力”，也就是在政府（国家）与人民（社会）间、中央和地方间财政关系的健全性；（2）经济发展的成功源自权利的保障，因为保障权利不仅不会妨碍经济发展，反而是促进发展的有力手段和主要目的。刻意淡化或回避权利概念的绩效指向的改革，不仅无助于发展，在逻辑上也是错误的：有如“因为担心吃饭噎喉、所以干脆不让吃饭”的错误逻辑一样。

据此，更为可取的财政改革范式，并非“由改革者采纳技术官僚型解决方案”的范式，而是精心辨识旨在保障两类财政权利的核心原则并使其制度化的范式。这组核心原则可最优地概括为良治（good governance）的五项基本原则：授权、问责、透明、预见和参与。在缺失这些核心原则与制度支撑的情况下，很难设想绩效范式的改革能够塑造出“发展友好型”的现代公共财政制度。大量证据表明，相对于绩效取向的改革范式，权利取向的改革范式更可能取得长期成功。当代中国在公共财政、经济、社会乃至政治领域积累的诸多深层次矛盾，从根本上讲，与两类改革范式的严重失衡密切相关。