权力下放 强化监管——聚焦新修订的《国家农业综合开发资金和项目管理办法》

2016年9月18日 来源：中国财经报   

日前，财政部对已经施行了11年之久的《国家农业综合开发资金和项目管理办法》进行了一次较大调整，并于近日正式颁布，修订后的《管理办法》自2017年1月1日起施行。

财政部国家农业综合开发办公室主任卢贵敏在接受记者采访时表示，修订后的《国家农业综合开发资金和项目管理办法》，按照国务院“简政放权、放管结合、优化服务”的改革要求，下放了农业综合开发项目审批权限，把项目的审批、评审、验收、调整等权限下放到省里。国家农发办相应地将管理重心转变为从宏观与制度层面对全国农业综合开发进行管理，同时强化监督检查和绩效管理。

政策调整  势在必行

据了解，原来的《管理办法》于2005年开始施行，曾于2010年进行过部分修订。办法施行10多年以来，有力地推动了农业综合开发工作法治化进程，强化了资金与项目的科学化、规范化管理，为推进农业综合开发事业持续健康发展提供了制度保障。

但随着时间的推移、形势的变化，问题相伴而生——

据卢贵敏主任介绍，党的十八大以来，我国经济发展进入新常态，农业综合开发工作的内外部环境发生了重大变化，各项改革不断深化，对农业综合开发工作提出了更高的要求。为主动适应农业农村发展新阶段面临的新形势、新变化，把握“三农”工作和财政改革发展的新要求，在“四化”同步发展战略中找准工作的突破口和着力点，近些年来农业综合开发不断完善政策，推进改革创新，有必要对管理办法作出较大的调整。

一是积极落实“简政放权、放管结合、优化服务”的改革要求。根据2015年5月国务院常务会议审议通过的非行政许可审批事项清理工作意见，将农业综合开发项目审批调整为需要进一步改革和规范的其他权力事项，不再作为行政审批事项。

二是大力促进农业可持续发展和推进农业现代化的客观要求。贯彻落实党中央、国务院关于“三农”工作的决策部署，明确农业综合开发以促进农业可持续发展和推进农业现代化为目标，加强农业基础设施建设特别是大力建设高标准农田，积极扶持新型农业经营主体，打造农业优势特色产业集群，促进农村一二三产业融合发展，有效提高农业的竞争力。

三是顺应财政管理改革发展的现实需要。贯彻落实预算法和《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》的要求，进一步完善农业综合开发的预算管理，积极支持和参与财政涉农资金统筹整合使用，取消限制资金统筹整合使用的相关规定。围绕财政部驻各地专员办业务嵌入预算编制、预算执行、决算管理等财政主体业务的职能转型需要，明确农业综合开发资金接受当地专员办的预算监管。

政策调整，势在必行。因此，为了维护《管理办法》的权威性、时效性和前瞻性，在总结实践工作和试点经验的基础上，财政部对《管理办法》进行了修订。

下放权力  简化程序

在卢贵敏主任看来，新《管理办法》的最大亮点在于合理下放行政权力。

新《管理办法》进一步厘清和理顺了中央和省级农发机构的权限和职责。依照统一组织、分级管理的原则，办法合理划分财政部国家农发办和省级农发机构的权责，将国家农发办审批权限全部下放到省级，赋予省级农发机构更大的管理自主权。

在将权力下放的同时，侧重加强属地化管理和层级监管，规定省级农发机构可以适当下放项目评审、择优确定项目、项目调整批复的权限，明确土地治理项目验收由省级或者设区的市级农发机构负责，产业化发展项目由县级农发机构组织验收。

着力简化优化产业化发展项目管理模式，项目初步设计（实施方案）改为由项目实施单位自行审定后报县级农发机构备案，不再由农发机构审定，项目由项目实施单位自行实施，实行资金和项目公示制。“这是为了更好地转变政府职能，发挥市场作用，强化项目实施单位的自主管理责任，有效减轻企业负担，释放市场活力。”卢贵敏主任表示。

此外，按照下放权力、简化程序的原则，新《管理办法》优化了农业综合开发项目管理要求和程序：明确由国家农发办确定下一年度农业综合开发扶持政策和重点，地方各级农发机构据此并结合本地情况建立项目库，实行动态管理；简化和规范项目申报和批复的流程，明确各环节中地方各级农发机构的权责；简化了对项目建议书、可行性研究报告、初步设计（实施方案）、调整终止年度项目实施计划的内容和要求，对财政投入较少的项目和贴息项目，省级农发机构还可以进一步适当简化有关程序和要求；将土地治理项目管理有关规定与基本建设财务制度进行了衔接。

确定主要任务   突出可持续发展

根据党中央、国务院关于“三农”工作决策部署和财政改革发展要求，新《管理办法》进一步明确了新时期农业综合开发工作的主要任务，增加了转变农业发展方式，推进农村一二三产业融合发展，促进农业可持续发展和农业现代化的要求。在此基础上，进一步明确了农业综合开发两类项目的含义，简化了对两类项目的具体要求，以保持规章的稳定性，为未来改革留有空间。

值得关注的是，新《管理办法》增加了农业综合开发促进农业可持续发展的有关内容。

对此，卢贵敏主任表示，可持续发展是生态文明建设的内在要求，是现代农业的重要标志。在加快推进农业现代化的过程中，必须着力转变农业经营方式、生产方式、资源利用方式和管理方式，切实转变农业发展方式，从依靠拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营，尽快转到注重提高质量和效益的集约经营上来。

为此，新《管理办法》提出农业综合开发要优化开发布局，对资源环境承载能力强、能够永续利用的区域实行重点开发；对资源环境承载能力有限，但有一定恢复潜力、能够达到生态平衡和环境再生的区域实行保护性开发，以生态综合治理和保护为主，适度开展高标准农田建设；对资源环境承载能力较差、生态比较脆弱的区域实行限制开发，以生态环境恢复为主。强调农业综合开发应当开发和保护并重，在开发中保护、保护中开发。

明确支出责任  参与资金整合

在资金管理方面，新《管理办法》按照预算法等有关规定，明确由中央财政与地方财政分别承担农业综合开发支出责任；中央财政农业综合开发资金分配主要采取因素法，分配因素包括基础资源因素、工作绩效因素和其他因素，以基础资源因素为主，各项因素的主要内容、具体因素和权重由国家农发办根据年度农业综合开发工作任务重点适当调整；归并两类项目的资金使用范围，调整项目管理费提取比例和列支范围；取消对自然灾害损毁工程修复资金予以适当补助的规定；进一步明确财政资金拨付要求，按照国库集中支付制度的有关规定执行；不再具体规定省级财政资金投入比例、自筹资金投入比例、土地治理和产业化发展项目投入比例等，具体要求可在配套的规范性文件中予以明确。

值得注意的是，新《管理办法》取消了限制农业综合开发资金统筹整合使用的相关规定。办法在附则中明确，国家对涉农资金统筹整合使用另有规定的，依照其规定，即纳入涉农资金统筹整合使用范围的农业综合开发资金，可以在资金使用范围、资金管理、项目管理等方面，不执行修订后的《管理办法》的规定，而是按国家有关涉农资金统筹整合使用的规定执行。

“这其实是顺应财政管理改革发展的现实需要”，卢贵敏主任表示，贯彻落实预算法和《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》的要求，进一步完善农业综合开发的预算管理，积极支持和参与财政涉农资金统筹整合使用，与财政涉农资金统筹整合使用规定进行有机衔接。根据《关于扶持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》取消限制资金统筹整合使用相关规定的要求，新《管理办法》在附则中明确：“国家对涉农资金统筹整合使用另有规定的，依照其规定。”

　强化监管  “放权”不“放任”

权力下放后，国家农发办工作职能该如何转变？对此，卢贵敏主任表示，今后国家农发办更多地从宏观与制度层面对全国农业综合开发工作进行指导，同时进一步强化监督检查工作力度。

为此，新《管理办法》整合原《管理办法》的相关内容，适应工作职能转变要求，增设了“监督管理”一章。其主要内容包括：一是明确各级农发机构应当按照预算法、《政府信息公开条例》等有关规定，实行政务公开，主动接受社会监督。二是要求各级农发机构应当制定、实施内部控制制度，对农业综合开发资金和项目管理风险进行预防和控制。三是各级财政部门和各级农发机构应当加强对农业综合开发资金和项目的预算绩效管理。四是明确财政部驻各地专员办应当按照工作职责和财政部要求，开展农业综合开发资金有关预算监管工作。五是规定了农业综合开发违法违规问题的处理。六是要求各级农发机构应当积极配合审计部门、财政部门的审计和监督检查，对发现的问题及时整改。

卢贵敏主任表示，国家农发办将以新《管理办法》为统领，及时制定修订农业综合开发财务管理、贴息资金管理、“先建后补”管理、部门项目管理、绩效管理与评价、项目评审、竣工项目验收等一系列配套的制度办法，加快构建“精简统一、分级管理、放管结合、科学高效”的新时期农业综合开发制度体系。

记者 解希民