核心话题 最低生活保障制度一定要起到托底作用

（原标题：核心话题 最低生活保障制度一定要起到托底作用）

甘肃省临夏州康乐县的一个母亲，残杀了自己四个孩子后服毒自杀，其夫也在事后不久服毒身亡。此事被媒体披露后，这个家庭的贫困引起人们的广泛关注。

最低生活保障制度，是我国社会救助最核心的内容。所谓社会救助，是指这样一种制度：在公民因各种原因不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，使其生活得到基本保障。社会救助制度和社会保险制度，是社会保障制度最重要的组成部分，给人们提供切实的安全网。

人们或许不知，获得社会救助是我国公民的一项宪法权利。《宪法》第四十五条：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”当年《宪法》表述是“社会救济”，现在则更多地表述为“社会救助”。无论是“社会救济”还是“社会救助”，它都是公民的权利，与这种权利相对应的则是，给公民提供救助是国家或政府（包括社会）的责任和义务。

为什么说向遇到困难的公民提供救助是政府的责任和义务呢？有两个主要原因：首先，社会救助是一种无对价的无偿服务，是没有市场的，是不可能通过市场有效提供的；而政府存在的主要理由，正在于向社会提供市场不能提供的公共产品克服市场失灵；社会救助是一种市场所无法提供的公共产品，它必须由政府通过税收或者社会通过捐助等方式筹集资金予以提供。第二，给贫弱公民提供社会救助，原因还在于，他们是我们国家的国民，是我们社会的成员，是我们的同胞同类。既然我们生活在同一个国家，同一个社会，就不能对于他们的贫弱痛苦视而不见充耳不闻。如果一个国家不能给自己贫弱的公民提供救助，那么，这些贫弱的公民就没有理由忠实这个国家，他们对国家也就不可能有认同感、归属感。

社会救助和社会保险，是社会保障的两翼。社会保险是对未来风险的预防，而社会救助则是对发生在当下的危难的及时应对。所以，社会救助尤其应该与社会保险做好协调和衔接，发挥托底的作用，保护好每一个生存遭受威胁的人。如果没有社会救助的托底，那些不幸跌落最低生活水平的人，就无法摆脱困境，只能任其自生自灭。

向贫弱者提供救助，作为政府职责，最早是从英国的济贫法开始实行的，英国五六百年的实践，为社会救助提供了经验和教训，值得我们学习和借鉴。

西欧历史上，社会对于穷人的救助，本来是有多种渠道的。在基督教博爱教义的影响下，宗教团体曾经是救助贫弱者最大的组织和力量，其他慈善团体、行会组织等也在积极救助贫苦者。但至少从公元十四五世纪开始，英国政府就努力介入济贫行动，给穷人提供帮助，一些自治城市还征收济贫税，为济贫筹集资金。而1601年《伊丽莎白济贫法》正式规定了政府对于救济穷人的责任。它是欧洲乃至世界上最早出现的国家济贫制度，开辟了现代社会救助制度的先河。1834年，英国制定了新的济贫法。新济贫法主要是将旧济贫法的院外救济改为院内济贫，它规定，任何贫民如果要得到救济，必须进入济贫院。进入济贫院的穷人丧失选举权，与家庭隔离。这种救济办法使受救助者付出自由和尊严的代价，因而广受诟病，但新济贫法仍然为一些赤贫者提供了最低生活的保障，正面意义还是大于负面意义。

英国济贫法的第三次改革，是上世纪的上半叶。那时候，工人失业问题严重，养老、住房等问题也困扰着英国政府。济贫开支居高不下，政府几乎无力支撑。这种情况下，英国引进了发端于德国的社会保险制度。这样，社会保险就分担了社会救助的一些职能。1948年，英国制定《国民救济法》，取代济贫法，标志着福利国家的建立。福利国家基本实现了“最低原则”和“普遍原则”，即保障全体国民的生活不低于维持生存的最低限度，社会保障惠及全体国民。

与作为福利国家代表的英国比起来，我国的社会救助要落后许多。古代中国虽然也有社会救助，政府也倡导设立义仓或社仓之类对民间灾难进行救助，但是社会救助从来没有被明确为政府的职责。新中国成立后初步建立社会救济制度，但重点是临时救灾而非系统的救助，救济工作的实施主体，在城市是单位，在农村是社队，政府并未承担救助的主要职能。作为社会救助最重要内容的低保制度的建立，还不到十年时间，而社会救助至今尚未立法，社会救助的最高规范不过是2014年国务院出台的《社会救助暂行办法》。

虽然以低保为中心的社会救助制度逐渐建立，是我国社会保障事业的一大进步，但由于刚刚起步，实践中存在很多短板和漏洞。甘肃临夏康乐县自杀身亡的村民所遇到的低保困境，即可一窥端倪。这个几乎赤贫的家庭被认为年人均纯收入超过2300元，失去低保救助的资格。年收入低于2300元也就是每天低于7元钱才有可能得到低保，这个条件无论如何都是非常严苛的。农民既是消费者也是个体生产者，每日7元钱不但包括生活费用，还包括农业生产的必要投资，所以，这个条件使很多非常贫困的农民仍然达不到低保救助的条件。