以财政管理创新助推社会治理创新——浙江省宁海县整合涉农资金统筹城乡发展纪实

曾有人用“每个部长手里都抓着一把米”来形容涉农资金的分散使用。言外之意，涉农资金分散使用情况十分普遍，使用效益未尽如人意，要整合在一起，一个字：“难”。浙江省宁波市宁海县自2014年起在全县范围内开展涉农资金整合改革工作，构建三大平台，健全管理制度，破解资金“碎片化”、项目“随意化”、权力“部门化”难题，取得了积极成效。

破题：从“一头猪需要几个部门管”说起

“一头猪需要几个部门管？”

宁波市财政局农业处处长应建芬以猪为例，向记者介绍了涉农政策与资金在基层的分散使用情况：

为鼓励生猪产业发展，发改、农业（含畜牧）等部门联合发文，财政部门予以资金保障；在“猪周期”影响下，国家出台了能繁母猪补贴政策，发改、农业、畜牧、统计等部门不遗余力；在农业政策保险方面，农业、畜牧、多家保险机构携手挺进农村养殖市场，财政部门给予保费补贴，旨在为养殖户撑起抗灾“保护伞”；在生猪出栏及屠宰环节，工商、食品药品检验检疫部门严格把关；猪肉上市之后，工商、商务、城管等部门严阵以待；利用猪肉制作火腿等副食产品，质检、标准等部门要实地介入，履行监管职责；猪粪处理环节，环保部门丝毫不懈怠；在将猪粪等废弃物用作沼气发电方面，农业、科技等部门慷慨支招……

粗略一算，涉及“猪”的部门或机构达到了20个左右，每年的财政专项补助、行政（事业）经费等，数额不菲。

这仅仅是围绕一头猪而开展的行业管理、行政审批或相关服务。前提是，这头猪必须是健康的，无病疫的。如果猪出了疫情或其他问题，任何一个部门都管不了，也管不好，必须统筹协调，合力解决。

猪如此，鸡如此，涉农领域的方方面面均如此。

宁波市宁海县财政局局长柳正维对记者表示，与全国一样，过去，宁海县在涉农资金管理方面也存在资金“碎片化”、项目“随意化”、权力“部门化”等问题，也出现过个别官员腐败受贿问题，涉案资金合计达到6000多万元。这些问题的产生，主要是财政涉农资金在预算安排上存在着部门事权与支出责任不匹配，在部门二次分配过程中出现了“撒胡椒面”现象，一些人情项目、“钓鱼”项目应运而生，套取了财政资金，同时滋生了官员腐败。这些问题急需通过涉农资金整合改革，在源头上予以杜绝。

正是在这样的背景下，根据国家政策和宁海实际，中共宁海县委书记褚银良2014年12月9日做出专门批示，要求构建“资金统筹、程序规范、产业明确、区域突出、绩效优先”的县域财政涉农资金整合改革总框架，目的在于推进财政涉农资金管理透明化、民主化和社会化，从而在供给侧改革条件下推动宁海社会治理全面创新。

改革：构建三大平台，健全管理制度

2015年5月，宁海县委、县政府联合发布了《关于深化财政涉农资金整合改革的实施意见》（以下简称 《意见》），开启了财政涉农资金整合改革的大幕。

根据《意见》，宁海县财政涉农资金整合改革的整合对象为：包括救灾资金、国家规定补贴到农民个人的资金及特殊用途资金除外的所有涉农资金，其资金规模维持现有不变。具体纳入整合的资金涉及宣传、农办（老区办）、科技、民政、财政（农业综合开发办）、国土资源、环保、规划、住建、交通、水利、农林（农产办）、商务、卫生、文广、海洋与渔业、旅游、农机、妇联、体育发展中心、供电等21个部门，69类项目。

按照“多个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的资金整合要求，宁海县通过归并、分类化零为整，握指成拳，实现资金统筹、重点突出、点面结合。一方面，重点加强三门湾现代农业、渔业两个园区的重点区域集中投入，成片整体推进综合性的示范园区建设；另一方面，兼顾乡镇（街道）区域优势特色产业，打造“一乡（镇）一特”特色优势主导产业的块状经济带。

为了保障涉农资金整合改革工作顺利实施，宁海县政府于2015年6月成立了由县委副书记兼县长任组长的涉农资金工作领导小组，负责涉农资金改革工作的组织、指导、协调与监督。领导小组下设办公室及农田水利建设类、新农村建设类、农业产业化类三个平台协调小组。

2015年6月，《宁海县涉农资金整合项目管理办法（试行）》出台，规定了建立整合项目“三合二分”的管理模式，规范整合项目管理操作，为整合项目实施提供指导性办法。该办法以“竞争立项、规范操作”为切入口，为涉农资金整合项目管理打好基础。推行“三合二分”的涉农资金项目管理模式，规范整合资金的使用和整合项目的实施，以此保障整个过程的公开化、信息化和社会化。实行整合项目从申报到验收闭环式运行机制。

在“三合两分”管理模式中，“一合”指联合明确资金投向：根据县城乡发展规划、新农村建设规划和农业产业布局，乡镇、涉农主管部门协调互动，制定年度项目申报指南，上报财政涉农资金整合工作协调小组，明确投入方向，经涉农资金整合领导小组审定，经县政府审议批准后发布；“一分”指分口申报项目：各项目实施单位按项目指南申报项目，乡镇初审、部门复审后报协调小组，列入项目储备库；“二合”指联合择优立项：对各申报项目实行联合评审，经竞争性立项，报领导小组办公室各案后，列入拟立项项目库及项目储备库，并向社会公示接受社会监督，对无异议的项目批准立项；“二分”指分口实施项目：立项后，由项目主管部门分头实施，落实项目责任主体，负责日常管理监督；“三合”指联合项目验收：重点项目经项目实施单位自验，乡镇初验后，由协调小组统一组织协调，落实牵头单位和配合部门，统一流程、统一标准，实行联合（委托中介）验收。比如，宁海县社会与经济服务中心将作为第三方介入项目的监测、评估与验收。此外，社会公众和申请人均可以申请查看所有立项的基本情况。

实践：5.18亿元涉农资金进入一个“池子”

经过了前期的调查研究和宣传发动，2015年，宁海县涉农资金整合工作进入实施阶段。县涉农资金整合工作领导小组审定的资金整合总体实施方案报送县政府批准实施，逐步规范涉农资金投向，合理有效配置公共财政资源，提高涉农资金的使用效益。

之后，县委办公室、县政府办公室根据半年度涉农资金整合后运行情况，对部分内容进行完善。引入项目信息化管理系统，试行涉农项目的网上申报、评审、审查，项目验收登记，资金拨付申请等全过程控制。抽取“整合平台”部分重点项目，实行绩效评价。

据统计，宁海县通过厘清规模、破立并举，经撤销、归并、分类，确定将21个部门69项整合为农田水利类、新农村建设类和农业产业化类三大整合平台的12大类项目，整合县级财政涉农专项资金5.18亿元。其中：新农村建设类平台，将37项整合为基础设施建设类、农村环境改善类、公共服务提升类、历史文化保护类、旅游产业发展类等五大类项目，整合资金3.05亿元；农业产业化类平台，将20项整合为农业基础设施、社会化服务、科技创新、产业化经营等四大类项目，整合资金0.62亿元；农田水利建设类平台，将12类项目整合为农田建设、水利建设、项目管护等三大类项目，整合资金1.51亿元。

2015年12月19日，宁海县涉农资金整合工作领导小组办公室在宁海主要媒体上开辟专版，将2016年宁海县涉农资金整合项目及申报指南进行了全面公布，同时接受社会监督。至此，宁海县涉农资金项目整合改革工作，公开进入公众视野，改革工作取得了阶段性成果。

记者 李存才 通讯员 丁建华 童世超