在开放中推进自由贸易与全球治理变革

（原标题：在开放中推进自由贸易与全球治理变革）

题记：“十三五”，我国扩大对外开放与新一轮全球化形成历史交汇。以服务贸易为重点全面实施自由贸易战略，加快服务业市场的双向开放，在开放中创造有利于我国经济转型升级的外部条件，在开放中推进全球自由贸易进程，在开放中提升我国参与全球治理的制度性话语权，成为“二次开放”的历史使命。

□中国（海南）改革发展研究院课题组

“十三五”：“二次开放”的历史新起点

2008年国际金融危机爆发以来，全球贸易进入增长放缓期、结构调整期、规则重构期的“三期叠加”阶段，国际贸易增速明显放缓，服务贸易成为国际贸易增长的新动力，全球贸易投资规则加速重构。在这个特定背景下，我国既面临“二次开放”的历史机遇，又面临“二次开放”的历史挑战。

1. 新一轮全球自由贸易的大趋势

（1）服务贸易成为全球自由贸易的新引擎

据WTO统计，2000年全球服务贸易额为1.44万亿美元，到2014年已经达到9.8万亿美元。2001-2014年，全球服务贸易在大多数年份以高于GDP和货物贸易的速度增长。自2012年以来，全球服务贸易增速在大多数年份约为货物贸易增速的3-5倍。2014年，全球服务贸易增长率为6%，而同期全球GDP增速只有2.5%，全球货物贸易增速仅为0.8%。服务贸易的快速增长给全球贸易带来新的动力。

（2）区域贸易协定成为自由贸易的主要载体

截至2016年1月18日，全球范围内已有417份区域自由贸易协定生效，其中，货物贸易协定136份，服务贸易协定1份，货物与服务贸易协定129份，比10年前增加了2倍。新一代区域贸易协定成为塑造自由贸易新规则的载体。近年来，许多国家尤其是欧美发达国家签订的区域贸易协定涵盖的内容不仅包括货物贸易自由化，还包括服务贸易自由化、农产品贸易自由化、投资自由化、竞争规则、政府采购、国有企业、中小企业、环境标准和劳动标准在内的新一代贸易投资议题。

（3）全球进入新一轮贸易投资规则重构期

各国正加快建立双边、多边自贸区，特别是美欧正主导推动以市场准入为核心的“第一代”贸易规则向以规制融合为核心的“第二代”贸易规则转变。TPP、TTIP、RCEP等超大型区域贸易协定对全球贸易投资格局和贸易投资规则的影响巨大。特别是，由于TPP和TTIP具有明显的排他性，一旦签订实施，将对世界经济产生重要影响：一是巩固美国为首的发达国家在全球贸易投资规则制定上的主导地位；二是产生贸易转移效应，两大自贸区以外的国家的贸易空间将会受到明显挤压；三是TPP和TTIP的高标准给新兴经济体和发展中国家带来明显压力；四是TPP与TTIP形成“合围”，无论从贸易空间还是治理空间，都对我国形成客观挤压。

2.我国服务业市场双向开放与全球自由贸易进程的历史交汇

（1）“一次开放”与制造业全球化的历史交汇

在工业化初期，我国抓住全球货物贸易需求扩张和发达国家制造业转移的历史机遇，推动制造业开放与制造业全球化的直接融合，成为全球第二大经济体和第一大货物贸易国，为全球经济和贸易增长做出巨大贡献。当前，在全球经济服务化的背景下，以工业市场开放为重点的“一次开放”空间日益缩小，亟须转向以服务业市场开放为重点的“二次开放”。

（2）“二次开放”与服务业全球化的历史交汇

一方面，全球已经进入服务经济主导时代；另一方面，随着我国城乡居民消费结构由物质型为主向服务型为主转变，我国服务贸易需求快速上升，对服务业市场的双向开放提出了迫切要求。在这个特定背景下，加快服务业市场的双向开放和以服务贸易为重点的全球自由贸易进程形成历史交汇。

（3）我国站在“二次开放”的历史新起点

“十三五”是开放转型的历史窗口期，推动由货物贸易为主向服务贸易为重点的开放转型，已经成为我国由制造业大国走向服务业大国必须要闯的“关口”。在全面深化改革与对外开放直接融合的背景下，“二次开放”的历史使命是以服务贸易为重点全面实施自由贸易战略，在开放中创造有利于经济转型升级的外部条件，在开放中推进全球自由贸易进程。

3. 我国在推动全球自由贸易进程中的重要角色

（1）为全球经济贸易持续增长提供新动力

随着城乡居民服务需求的快速上升，我国服务贸易增长进入快车道。2001-2014年，我国服务贸易总额在绝大多数年份保持两位数的增长，规模从719亿美元一路攀升到6043亿美元，14年间扩张了8倍多。2015年前三季度，服务贸易同比增长15.9%，占对外贸易的比重为14.6%。过去三年，服务贸易增速均超过GDP增速，比货物贸易增速高出一倍以上。未来五年，我国服务贸易潜力的释放，将进一步为全球贸易和经济增长注入新的动力。

（2）推动双边、多边自由贸易进程

自2001年加入WTO后，目前我国对外总体关税水平已从15.3%降至9.8%，并不断削减非关税贸易壁垒，积极推动WTO框架下《贸易便利化协定》谈判等。在WTO多哈多回谈判受阻的形势下，我国加快实施自由贸易区战略，目前已经签署并实施14个自贸协定，涉及22个国家和地区，以此推进双边、多边自贸进程。未来依托“一带一路”建设，我国将在推动双边、多边、区域性、全球性自贸进程中发挥更加积极的作用。

（3）以公平可持续为导向推动全球贸易投资规则重构

自贸区不断加快对外开放体制机制的改革创新，以主动改革形成中国经验和中国方案。“十三五”，我国加快以公平可持续为导向的贸易投资规则建设，将有力增强我国在全球贸易投资规则制定上的影响力和话语权，使我国成为构建开放、包容、公平、可持续的全球经济新秩序的重要推动者。

“十三五”：形成以服务贸易为重点的对外开放新格局

加快形成以服务贸易为重点的对外开放新格局，积极推动服务业市场双向开放，既是“二次开放”倒逼市场化改革的重点，也是形成有利于经济转型升级外部环境的关键所在。

1.推进以服务贸易为重点的外贸转型

（1）服务贸易成为对外贸易的“短板”

2014年，我国服务贸易额占外贸总额的比重仅为12.3%，比全球平均水平低8.3个百分点。在世界前十大服务贸易国中，我国人均服务贸易额为448美元，是美国的12%，德国的6%，日本的16%。服务贸易的比较竞争优势主要集中在资源、劳动力密集型传统行业，在知识、技术密集型行业尤其是生产性服务行业处于明显的竞争劣势地位。2013年，我国生产性服务贸易逆差为663.8亿美元，占当年服务贸易逆差的56.0%。

（2）实现2020年服务贸易占比达到20%，形成以服务贸易为重点的对外开放新格局

抓住新一轮服务贸易自由化的历史机遇，提高服务贸易比重，争取到2020年，我国服务贸易占对外贸易的比重至少达到20%；占世界服务贸易总额的比重将由2014年的6.2%提高至10%；形成传统服务贸易和现代服务贸易均衡发展的贸易结构，争取在电信、信息技术、电子商务、健康医疗、教育等现代服务贸易领域形成竞争新优势。

（3）2020年服务贸易占比有条件达到20%

一是随着消费升级和人口城镇化进程加速，到“十三五”末城镇居民服务型消费占比有条件由目前的不到40%提升到50%左右，服务型消费的快速增长将带动服务贸易的增长。二是制造业服务化和服务业结构的调整升级，都将带动服务贸易比重进一步提升。三是“一带一路”重大项目落地，将显著带动相关服务贸易增长。

2. 破题以服务贸易为重点的国内自贸区建设

（1）国内自贸区建设重在破题服务贸易开放

目前，国内自贸区在实施负面清单管理方面取得了明显成效，在服务业市场开放领域走在全国前面。但与内外需求相比，自贸区在服务贸易开放上仍然限制较多，例如《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》列出的122项的负面清单中，有80余项针对服务业。“十三五”应尽可能缩小负面清单中不利于扩大服务贸易的项目，为其他地区实施负面清单管理提供可复制、可推广的重要经验。

（2）加快对服务贸易开放制度的先行先试

实行更加开放的服务贸易市场准入机制，加快推动跨境服务由正面清单管理向负面清单管理转变，减少负面清单中的限制性措施。打破开业权、人员移动、技术性等服务贸易壁垒。采取与服务贸易特点相适应的通关管理模式。以国内自贸区为平台，加快涉外经济体制改革，建立与国际接轨的市场开放和市场运行体制和政策体系。

（3）以服务贸易为重点优化自贸区布局

在加快四大自贸区建设的基础上，近期又在以服务业为主导、服务业发展较快的其他沿海、沿边和内陆地区增设7个产业侧重点不同的自由贸易试验区。今后还应继续推动一批边境合作区升级为自贸区，在服务贸易自由化和服务业市场开放上加大力度，扩大我国与周边地区服务贸易，促进新兴服务出口。与主要贸易伙伴合作建设跨境合作贸易园区，把服务贸易特别是跨境金融服务作为境外经济合作区建设的重要任务。

3.关键是服务业市场的双向开放

（1）以服务业市场双向开放提升服务贸易比重

从发达国家的经验看，服务业市场开放大大促进了服务贸易发展。现实看，我国服务业双向市场开放面临许多障碍，不仅面临发达国家的贸易投资壁垒，也面临新兴经济体服务业市场开放不足的挑战。例如，根据WTO服务贸易总协定的标准，印度仅承诺开放12项、占比21%的服务贸易市场，远低于欧盟承诺开放42项、占比75%的服务贸易市场。

再例如，发达国家在电子技术、航空、信息通讯技术、生命科学技术、能源环境等领域都尚未对发展中国家开放；美欧等发达国家还通过技术壁垒、国家安全审查等手段限制外国企业进入。

（2）推动与自由贸易伙伴之间的双向市场准入

加快建立双边和区域服务贸易协定。打破一些国家对我国服务贸易的壁垒，共同削减关税和非关税壁垒。率先在新兴经济体、欧洲等国家和地区取得突破。签订投资相互保护和促进协定，支持企业“走出去”。推动政府采购市场互惠对等开放。　

（3）有序扩大服务业对外开放

加快推行准入前国民待遇和负面清单模式，缩小负面清单的限制范围。有序推进金融、教育、文化、医疗等重点领域开放；与加快实施自贸区战略相结合，在我国经济转型和产业升级亟须的服务领域、与贸易伙伴优势互补的服务领域，优先向自贸协定伙伴开放；大力发展服务外包业务。

“十三五”：以“一带一路”推进双边、多边自贸进程

面对世界贸易格局和规则变化的新趋势，我国需要把实施更大范围、更加主动的自贸区战略作为建设“一带一路”的重要抓手，以此形成新一轮对外开放的制高点。

1.以建设自贸区网络为目标加快“一带一路”建设

（1）以建设自贸区网络为重要目标

一是以“一带一路”沿线国家为重点建立更多双边、多边自贸区，推动双边、多边自由贸易进程。二是以“一带一路”战略节点的国家和地区为重点，打通“一带一路”自由贸易大通道，逐步形成互利共赢的区域大市场。三是构建互利共赢、共同发展的贸易投资规则，在形成国际经贸规则新体系中注入更多中国元素。

（2）以服务贸易为重点

把提高服务贸易开放水平作为加快实施自贸区战略的重点，形成“一带一路”服务大市场。在全球需求萎缩、市场成为最稀缺资源的背景下，利用13亿人服务业大市场的优势，推动服务业市场的双向、对等、互惠开放，促进服务贸易自由化、便利化，充分发挥服务业市场双向开放对调结构、转方式、促就业的作用。

（3）以基础设施互联互通为依托

加快推进“一带一路”沿线油气管道、电网、信息网等关键基础设施“无缝衔接”，打通“一带一路”在陆上、海上、空中的贸易流、物流、人流、信息流通道，着力构建连接我国与自由贸易伙伴的经济大走廊，提升贸易物流便利化水平。

2. 2020年争取中欧自贸区的重大突破

（1）中欧贸易的需求巨大、空间巨大

中欧作为世界两大经济体，相比于中欧经济总量占世界经济总量的1/3，双方贸易总量在全球贸易总量中的占比仅为1.5%左右，中欧经贸合作还有巨大的拓展空间。经过近38年的改革开放，我国在一些工业、制造业部门和基础设施领域积累了全球领先的技术和经验，但目前服务业尤其是生产性服务业发展仍是“短板”。欧盟已经进入后工业化时期，经济服务化的特点十分突出，尤其是电子技术、航空、信息通讯技术、生命科学技术、能源环境等生产性服务业和健康管理等生活性服务业有先进的技术和成熟的管理经验。中欧经济结构之间的差异，意味着中欧巨大的贸易空间。

（2）中欧贸易的最大潜力在服务贸易

服务贸易已经成为中欧贸易的主要增长点。到2020年，如果我国服务贸易总额达到1.2万亿美元、与欧盟的服务贸易比重由2013年的13.2%提高到20%，双方服务贸易总额将达到2000-2200亿欧元。

（3）尽快启动中欧自贸区可行性谈判

在世界贸易格局和规则复杂变化的形势下，建立中欧自贸区是我国逐步构筑立足周边、辐射“一带一路”沿线国家和地区、面向全球的自贸区网络的关键一步，具有全局性、共赢性、战略性的重大意义。“十三五”，应谋求中欧投资协定谈判和中欧自贸区谈判同步进行。建议中欧政府委托智库开展中欧自贸区可行性联合研究，鼓励各类智库围绕中欧自贸区开展广泛的合作交流。

（4）关键在于打破中欧服务贸易壁垒

一是推动中欧服务贸易自由化、便利化，逐步打破开业权、人员移动、技术性等服务贸易壁垒，在降低补贴、政府采购、技术许可、环境标准等方面建立共识。二是以服务贸易为重点建设中欧贸易园区和产业合作园区，先行试验中欧自由贸易的制度与政策，积极探索中欧贸易投资规则和标准的对接。三是加快中欧服务业市场双向开放。在医疗健康、设计研发、养老服务、职业教育等服务市场领域，放宽对欧盟企业的市场准入。推动欧盟减少服务贸易领域对我国的出口管制。深化中欧金融服务领域的开放合作。

3.把“10+1”自贸区升级版建成“一带一路”多边自贸区范本

（1）以“类欧盟”为导向建设中国-东盟自贸区升级版

“10+1”自贸区已经成为新兴经济体和发展中国家共同构建互利互惠、合作共赢的贸易投资规则的新范本。“十三五”，可以借鉴欧盟模式，在各国平等协商的前提下，加快实现我国与东盟10国的人流、物流、资金流、信息流在区域内无障碍流通和基础设施互联互通，为形成以自由贸易、共同市场、货币合作为重要特征的区域经济一体化格局奠定重要基础。

（2）以服务贸易为重点

逐步将对我国香港和澳门特区的服务贸易开放承诺引入中国-东盟自由贸易协定；在缩短过渡期的基础上，力争使零关税的税目占比和贸易额占比将达到95%-100%；逐步扩大自贸区谈判覆盖议题，在电子商务、竞争政策、政府采购、环境等新议题上达成共识，为建设2.0版本的升级版奠定重要基础。

（3）把 “10+1”升级版的成功经验复制到其他自贸区建设中

参照中国-东盟自贸区升级版以及中韩自贸区的做法，积极推动“10+3”自贸区谈判；与欧亚经济联盟协商建立自贸区，促进贸易便利化；尽快开展联合研究，以自由贸易为重点建立金砖国家更紧密经济伙伴关系框架，推动金砖国家自贸区进程，增强金砖国家影响全球贸易投资规则制定的合力。

“十三五”：推进全球经济治理变革

“十三五”是世界经济新格局与治理新格局形成的关键时期。积极推进全球经济治理变革，促进平等公正、合作共赢的国际经济新秩序的形成，为经济转型与可持续发展争取有利的外部环境和条件，是“二次开放”的重大任务。

1.全球经济治理变革正处于历史关口

（1）全球经济治理结构不适应全球经济转型的需求

国际金融危机凸显现行全球经济治理与经济转型的内在矛盾。一是经济转型的动力不足，依靠需求管理政策刺激经济增长不仅难以持续，而且积累了越来越多的问题，触发新一轮经济危机的风险加大。二是经济转型缺乏稳定可预期的外部环境，主要国家经济金融风险外溢、全球地缘政治复杂动荡等外源性风险加大经济转型的困难。三是随着科技创新、产业创新、金融创新步伐加快，金融安全等老问题未解决，网络安全等新问题又起，给全球治理带来新的挑战和风险。四是新兴经济体在全球治理中的话语权与其对世界经济的贡献不相匹配，反过来对其经济转型与可持续增长形成限制。

（2）现行全球经济治理格局制约了新兴经济体转型升级进程

贸易保护主义严重抬头，新的贸易保护主义更加隐蔽，新兴经济体通过自由贸易获得全球化红利的门槛明显提高。现行治理体系下，发达国家可以通过多种途径转嫁危机，但新兴经济体却由此面临国际资本频繁流动、汇率大幅波动、贸易环境恶化等风险。此外，现行治理体系缺乏对全球性经济金融危机的风险协调控制。例如，能源价格巨幅波动，给正处于工业化关键时期、对大宗商品有巨大需求的新兴经济体和发展中国家带来很大的不确定性和风险。

（3）全球经济治理机制改革滞后

2008年的国际金融危机爆发以来，新兴经济体在世界经济中的份额进一步上升。在此趋势下，G20逐步取代G7成为全球经济治理的重要平台。与此同时，面对世界经济转型需求和世界经济格局的复杂深刻变化，二战后建立起来的全球经济治理“三驾马车”——WTO、世界银行、IMF改革滞后，在维护全球经济、金融、安全秩序上越来越力不从心。

2.积极推动服务贸易新规则的建立

（1）积极参与双边、多边和区域服务贸易自由化进程

把服务贸易自由化作为商签双边和区域贸易协定的重要目标，积极参与和引领服务贸易规则制定。以服务贸易集中的亚洲和欧洲为重点，签订双边、多边和区域服务贸易协定。根据经济转型和产业结构调整的需要，深入研究TISA议题对国内经济转型和深化改革的影响，统筹考虑对不同议题的出价，推动多边服务贸易协定发展。

（2）加快国内自贸区服务贸易开放试验

加快上海自贸区等对TISA中的高标准条款进行压力试验和隔离试错，探索“服务贸易负面清单+准入前国民待遇”的开放模式；在《内地与香港关于建立更紧密经贸关系安排》和《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）框架下建设服务业开放试验区，为推进服务贸易自由化积累经验；在试验基础上形成全国推广的时间表，提高服务贸易开放水平。

（3）加快建立与国际贸易规则接轨的服务贸易法规体系

尽快制定出台《中国服务贸易法》及相关配套法律，以法律形式对服务市场准入原则、服务贸易的税收、投资、优惠条件等加以规定；建立不同层次、不同阶段相互协调的服务贸易法律法规以及切实可行的规章制度，推动我国服务贸易制度化、规范化。

3.推进以经济转型为导向的全球经济治理变革

（1）提升新兴经济体集体话语权

“十三五”，继续推进国际货币基金组织、世界银行的治理结构改革，增加新兴经济体和发展中国家的投票权，支持更多发展中国家平等参与现有的全球经济治理机制；以增量改革倒逼存量改革，在与新兴经济体共建全球性、区域性经济治理新机制上扮演积极角色。

（2）推进新老机制、平台的合作与融合

处理好G7与G20的关系，使G7能够在G20框架下承担大国责任，使新兴经济体和发展中国家能在G20平台上平等参与G20议题选择和议程设置，促进国际秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展；推动WTO多边贸易体系建设和高标准的自贸区网络建设相结合，既要支持WTO框架下的服务贸易协定、信息技术协定、政府采购协定以及投资协定的建立和完善，也要积极参与区域贸易协定的整合，打造开放包容的区域经济合作框架；加快建设亚投行与金砖国家开发银行，推动亚投行与世行等共建多边金融合作网络，形成能有效化解风险、促进经济转型与可持增长的全球金融治理新格局。

（3）加强宏观经济政策的国际协调

利用G20以及APEC等区域次区域合作平台和机制，加强各国宏观经济与宏观政策的信息沟通。不断提高宏观经济政策的透明度。参与构建国际性、区域性多边金融监管机制和平台，支持《巴塞尔协议Ⅲ》等国际金融治理规则落地等。