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追求央地权责利相统一要消减财政事权模糊地带

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何鼎鼎

合理划分中央与地方财政事权和支出责任,是政府有效提供基本公共服务的前提和保障。日前,国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,第一次比较系统地提出从政府公共权力纵向配置即事权和支出责任划分角度,推进财税体制改革,为央地财政关系调整作出了总体部署。

理想的财政事权匹配,是能确保“有多少事、花多少钱”。然而,过去,中央与地方财政事权和支出责任划分还不够明晰,存在不少模糊地带。一种情况是资源错位,一些本应由中央直接负责的事务,交给了地方,一些宜由地方负责的事务,中央承担过多;另一种表现是职能重叠,不少中央和地方提供的基本公共服务交叉较多;还有一种缺陷,是政府定位不清,一些本可由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多,而一些本应由政府承担的基本公共服务,又承担不够。责任划分不尽规范或缺乏法律依据,带来了财政支出的混乱,影响中央和地方两个积极性的发挥,并形成一些基本公共服务的死角。

这些“模糊”最后都反映到了执行层面。今年全国两会期间,有市长就表达了这种无奈:一个市长一年要签多少责任状?医疗、卫生、文化、保障房都有约束性指标,任务繁重,但地方财力有限。为了解决“钱和事不对等”的问题,实践中又形成了新的不规范甚至扭曲的现象。比如,为了争取更多的中央财政转移,许多地方拼命“跑部钱进”;为了完成中央下达的各项考核任务,采取“卖地财政”等竭泽而渔的发展模式;更有甚者,搞一些名不副实的政绩工程,只求表面过关。

从这个意义上讲,央地财政事权改革对其他改革影响深刻,具有纲举目张的基础性作用,更像“改革之改革”。比如,义务教育全免费已经实现,人们对高等教育的公平正义提出新的要求,但新的均等化诉求谁来满足?流动人口日益增加,跨省医疗费用结算的呼声日渐高涨,如何构建全国性的结算平台?如此种种,都在呼唤财政事权的匹配程度进一步优化。因为,治理末端的许多问题,必须回到财政事权划分的源头去厘清,在中央和地方之间达成广泛共识,才能在实践中形成各负其责的局面。

新一轮财税体制改革的目标,不只是明确划分中央和地方财政事权及支出责任的界限,更重要的是推进国家治理体系的现代化,提高基本公共服务供给效率。相对于“适度加强中央的财政事权,保障地方履行财政事权”而言,“减少并规范中央与地方共同的财政事权,建立财政事权划分动态调整机制”,在改革推进过程中可能需要更加重视。过往的实践证明,谁都能管的争议地带,容易陷入“有钱都想管、无钱都不管”的尴尬。让以往“九龙治水”的治理事项,能分解的尽量分清责任;无法分解的,至少定出一个权责配套的议事原则,有利于通过追责来促进各级政府更好履职尽责。

无论什么改革,都必须追求权、责、利相统一,才会有确定性和稳定性。建立事权和支出责任相适应的制度,是十八届三中全会提出的深化财税体制改革的重要方面。沿着规范化、法治化的方向,根据客观条件变化进行动态调整,一个符合规律又独具特色的央地财政关系调整方案,就能在中央和地方的有效互动中最终形成。(本文转载自《人民日报》“人民时评”栏目)

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