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张敬伟:明晰央地财政事权不能只做简单的加减法

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张敬伟

多年以来,中央与地方财政事权和支出责任划分并不明晰,这导致了地方“钱少活多”的尴尬,如何破解这一迷局呢?

8月24日,《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(下称《指导意见》)明确,要在2020年前完成改革,并研究起草《政府间财政关系法》,形成保障中央与地方财政事权和支出责任划分的法律体系。

《指导意见》和《政府间财政关系法》,给出了中央与地方财政事权和支出责任划分改革的具体时间表。这是新一轮财税体制改革的重要内容,值得期待。

多年以来,中央和地方的财政事权和支出责任划分既不明晰,也不合理。一般认为,1994年分税制改革,造成了公共财政大部分“上传”到中央,地方留存较少,导致地方钱少但是事多。此外,地方每年的政绩考核又非常严苛,除了GDP增长指标,国家财政层层下放的任务也非常繁重。

中央财政收去七成,地方政府留下三成,但是地方政府却又承担了七成的事权。

财政和事权倒挂,产生诸多异化现象:一是为了争取更多的中央财政转移,各地专门设立了驻京办事处,以便“跑部钱进”;二是为了完成中央下达的各项考核任务,地方政府不得不采取竭泽而渔的发展模式,譬如“卖地财政”;三是支出责任不明确,导致一些重大公共和民生工程投入不多,并滋生一批政绩工程。中央财政转移支付没有到位,地方政府没有将钱用到该用的地方。公共财政的公共性、公开性和公平性没有充分体现出来,反而在转移中造成了浪费。

更重要的是,由于地方政府“钱少活多”,各地为了增加财源,除了寅吃卯粮,还导致乱收费现象丛生。

因而,财税体制改革,明晰央地财政事权和支出责任是关键。简言之,中央和地方财政分成不仅要明确,而且要公开透明,支出责任也要明晰下来。谁出钱,谁做事要搞清楚。

中央和地方,是整体和局部的关系,地方要讲大局,中央也要体恤地方。在法治和市场经济环境下,央地也存在着相应的利益博弈,财政事权和支出责任分清楚、搞明白、做公平,中央财政和地方财政就能各尽其用,事权划分也就顺畅无阻。社会民生建设也不会出现厚此薄彼。

从《指导意见》看,改革后的事权包括三大部分:

一是中央事权,涵盖国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务类。这些事权相应的财政支出责任,自然是由国家财政来承担。

二是地方事权,包括社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务。

三是央地共享事权:教育、科研、公共文化、养老保险、医疗卫生、医保、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施建设和环保与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务。

明晰了事权,财权如何分配?中央事权容易解决,因为国家财政“不差钱”。但是如何在中央事权中做好财政支出,依然是一项技术活——既不能搞平均主义的“撒胡椒面”,又不能厚此薄彼。

地方事权的支出责任在财税体制改革前和改革中很难用地方财权来解决,还是需要中央财政来转移支付。如何转移支付,面对来自地方的公关和博弈,中央财政面临着“一碗水如何端平”的难题。

央地共享事权,中央和地方出钱比例如何设计?也是问题一桩。

在传统财税体制下,区域经济发展不平衡已成定势。新的财政事权和支出责任,如何更好地倾向中西部欠发达地区,也是对财税体制改革的考验。

央地财政事权和支出责任要明晰,但解决央地财权事权倒挂不是简单的加减法,而系统性的改革工程。改革之要,除了给予地方更多财权,也要其承担和财权相应的事权。此外,地方政府不合规的财源凝聚方式也要摒弃。中央财政,除了承担相应的独立事权和共同事权外,还应发挥财权调节器的作用,对于中西部地区和国家重点工程予以专项资金支持。

(作者为中国人民大学重阳金融研究院客座研究员)

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