让改革走出图纸（四）

（原标题：让改革走出图纸（四））

改革需要顶层设计，亦需要调动包括地方、国企、群众在内的各个方面的积极性，鼓励基层探索和试点，尊重地方的首创精神，设立各种改革试验区，只有顶层和宏观设计，而无来自各方的积极响应，没有地方经验作为支撑，不能在改革方案的制定上发扬民主，改革也会成为无源之水，无本之木，落实不下去。

中央深改组会议就多次提到了这一点，指出改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。

为什么要强调在改革上发扬民主，调动和发挥各方尤其是地方对改革的积极性？最根本的原因还是中国太大，人口太多，国情复杂，仅有顶层设计这一个积极性是不够的，必须有上下两个积极性。

另一方面，这一轮改革是全方位的，力度空前，方案也多、任务很重，要想让它广泛落地，难度也空前。对于一个超大规模的单一制国家来说，加强中央权威非常重要，这是保证改革落地生根的前提，但如果地方大面积地失去改革积极性，群众被排斥在改革方案的制定之外，只是被动地参与改革，中央权威的加强所产生的积极效果就会大打折扣。而鉴于超大规模国家纵向治理的复杂性，地方尤其是基层假如对某项政策、某个改革方案不上心，总有各种办法消极应对，从这个角度说，地方在执行中央政策方面拥有某种事实上的主动性。

这一点也得到了中国改革正反两方面的经验和教训的证实。过去30多年，真正有意义的改革多发生在基层和地方，大凡成功的制度创新，基本是由基层群众在实践中创造摸索出来的，农村改革、国企改革、政府改革皆是如此，中央不过是将群众创造的方法经验加工总结，变成制度或法律，在全国推行。

之所以能形成这种局面，原因是地方政府尤其是基层官员和社会关联度大，在强大的发展压力面前，他们必须要有所创新来应付或者解决问题。且作为一线官员，他们也了解社会，同时也不缺乏解决问题的思路和方法。关键是要给他们授权，鼓励和支持他们大胆地根据本地实际，进行改革探索。但地方、基层和群众的这种探索和首创精神，越到改革后期力度越弱，最后导致改革处于空转状态。

因此，改革要落地，需要重新激发地方、基层和群众的改革热情，激励干部敢想敢做，勇于担当，在目前环境下，这就要改革干部人事制度，发扬民主精神，打破某些政治禁忌，减轻做事者因担忧不懂政治规矩而产生的心理负担，“顶层设计”在为改革提供整体规范和原则的同时，应当为地方的改革创新创造条件，使其在符合规范的基础上，结合地方实际，大胆探索和突破，诚如中央深改组会议所说：“需要中央先定调子、划底线的，要按照统一部署及时给地方交底。需要地方先探路子、创造经验的，中央要及时给予授权，有效调动中央和地方两个积极性。”

另外，试点也是一个办法。试点既是改革的重要任务，更是改革的重要方法。中央可以明确授权，选择一些地方进行社会治理、反腐败、生态治理、司法改革、文化创新的试点。在改革试验区里，利用国家给予的特殊政策，探索和实践一种新的经济社会运行方式和发展模式，若取得成功，再向全国推行。其实，这也是中国改革的一条经验。上世纪80年代的深圳经济特区、90年代的上海浦东新区、21世纪的天津渤海新区，以及当前的上海自贸区建设，都带有为中国改革探路的试点使命。

总之，以顶层设计保证全面深化改革的方向与目标，以地方试点不断探索和解决改革中的新问题，充分发挥地方、基层、群众的创造性和主动性，在两者结合中把改革任务和目标落到实处，创造不同的改革模式，共同推进中国的改革与发展大业。

打破改革的落实瓶颈，避免改革处于空转的最后一个方面，是要为改革营造良好的舆论、制度和法治环境，允许改革试错，宽容改革失败，跳出历史上改革者没有好下场的怪圈，让那些想改革、有改革才能的人没有心理包袱，能够轻装上阵。

为改革营造良好环境也与上节谈到的改革试点有关，试点是打开改革局面、避免改革出现颠覆性错误的一个办法，但同时要允许在改革试点时出现失误。2015年10月13日的深改组会议指出，全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践，针对基层工作特点和难点，要完善考核评价和激励机制，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。否则，就无人愿意、也不敢去试点探索。

改革是一种实践活动，也是对体制的变革过程，会受制于各种条件的限制，牵涉到复杂的利益关系调整。囿于改革者知识和信息的限制，出错是难免的，一些改革可能会面临走弯路、费周折，甚至是赔学费的情况出现。

就此而言，改革是一件风险很大的事情，主要来自两个方面，一是市场风险，一是道德风险。前者包括来自外界、舆论、上级对改革的评价、与既有政策和法律的冲突、改革的手段和方式、改革者处理复杂事物的能力、改革对象的反制与博弈等。这些风险改革者有些能够控制，有些控制不了，控制不了也就意味着改革容易出问题。后者则由改革者本人道德引起的风险，如腐败、内部人控制等。在改革向深水区推进，同时越来越强调法制的今天，改革者的创新空间会越来越小，改革要有突破，改革者需要冒越来越大的违法和违纪风险。故无论从理论还是实践而言，都应允许改革出错，为改革者提供一个容错机制的护身符，对他们持一种包容心态，保障改革者的自身安全，人们才会有动力和积极性去推进改革。

中国历史上不乏勇于任事的改革者，这些改革有的成功，有的失败，但改革者本人，结局好的却没几个，如商鞅变法为秦国的强大和一统六国奠定了基础，但商鞅本人却遭到贵族的反对而被车裂而死。明代的张居正，推行一条鞭法，使得摇摇欲坠的大明江山得以稳固，但死后顽固派反攻倒算，长子被逼自杀，全家包括妻儿老小几乎全被迫害致死，本人也差点被神宗皇帝开棺戮尸。

上述例子究其原因，有改革者本身才能不足招致败局的，但根本的是既得利益者的反对。改革开放以来的30多年中，也出现了很多改革人物，他们中的一些人受到责难和打击，因改革被免职，也有锒铛入狱的。个中原因，除了触犯既得利益这一共性因素外，多半是因个人操守、政治压力或改革越了界，而惨淡收场的。这种事情发生多了，会打击人们对改革的积极性。

因此需要为改革者解套，一是在舆论上营造一个有利于改革和改革者的好氛围，应强调，宁要失败了的改革，也不要不改革的失败，让社会明白，改革有困难，但不改革会更困难；改革有风险，但不改革会更危险。二是进一步加快相关法律和制度的修改和调整，让制度和法律保障改革和改革者。

改革到现在，在强调“于法有据”的同时，更要重视为改革营造良好的法治和制度环境，在如何界定改革创新与遵行法律、如何平衡宽容试错与改革成本，以及如何推进政策的稳定性之间，确定一个合理的边界。

当然，宽容改革失败要有底线，即不能以权谋私，将允许改革失败作为以权谋私、胡乱作为、搞腐败的借口，这是不行的。

跳出改革者没有好下场的历史怪圈，为他们提供护身符，同时规范改革行为，将使改革由过去政策主导向法律主导转变，形成自下而上自发改革的良好氛围，有助于改革突破旧体制、旧习惯、旧利益格局的束缚，更好地激励改革者去进行制度创新。

这就是我们需要的中国改革。

作者为独立学者