先锋话题 河堤上的腐败

（原标题：先锋话题 河堤上的腐败）

清嘉庆元年（1796年）二月，黄河徐州丰县段突然决口，主管堵口的官员向上级申请划拨工程款一百二十万两银子，时任江南河道总督兰第锡觉得有点多了，“议减其半”，遂与幕僚郭大昌商议，郭居然认为“再半之足矣”，搞得河督登时脸色很难看。

郭大昌解释道：“以十五万办工，十五万与众员工共之，尚以为少乎？”兰第锡听罢更不高兴了。熟悉河务而性格耿直的郭见状，拂袖而去，“自此遂决意不复与南河事”。

以热心“经世致用”之道闻名于时的学者包世臣，将好朋友郭大昌这段逸事写入自己的著作中。原来早在康雍乾盛世的末段，清廷投入的巨额河工（治理黄河工程）经费，真正用于工程本身的，大约仅为总预算的一至二成而已，其余绝大部分则由在河官员以各种名目中饱私囊。

“岁修、抢修、另案、大工”

有清一代的河工乃“国之大政”，为保障河工事务顺利开展，清廷创立了一套堪称系统完善的管理体制。

清代的管河机构，大致分为河、道、厅、汛、堡五级。最高一级的河下辖6道，道下有31厅，厅下辖汛，每一汛所辖范围几千丈至上万丈不等，汛下设堡房若干，每堡相隔约二里。整体层级结构与其他管理机构类似，都是金字塔式的。

河道总督为最高负责人，由清廷中央甚至皇帝亲自选拔，通常为二品大员，若加兵部尚书、授太子太保等衔，则为从一品。河督驻地最初沿袭明朝，设在山东济宁，康熙十六年（1677年）迁至江苏北部黄河、大运河交汇处的淮安清江浦。雍正七年（1729年），正式分设江南河道总督（简称南河总督），驻节清江浦，以及河南、山东河道总督（简称东河总督），驻节济宁。次年又增设直隶河道总督（简称北河总督），乾隆十四年（1749年）裁撤。

河督衙门里由朝廷正式任命的官员仅河督一人，书吏、幕客等“编外人员”，大都由河督自行聘任，协助其处理河工事务。河督兼提督军务，拥有直属军队，称为“河标”或“河营”，均参与“守汛防险之事”，大约类似于如今的工程兵部队。

按照清代行政法典《清会典》的规定，河工主要分为岁修、抢修、另案、大工四类。顾名思义，岁修是每年定期加固维护沿河堤岸；抢修是遇到河流改道或汛期洪水，“多备料物，昼夜巡防抢护”；新修或接添堤岸，不在岁修、抢修之列者，称另案；“堵筑漫口，启闭闸坝，事非恒有者，曰大工”。

岁修、抢修为计划内工程，所需经费一般由中央财政提前预算拨付，清前期，数额大体保持在每年50万两银左右，嘉庆朝（1796~1820年）以后持续飙升，至道光朝（1821~1850年）每年大约五六百万两。而另案与大工，多系突发事件，且工程的规模和强度远在岁修、抢修之上，所需经费甚巨，除由中央财政支持外，还经常从各省临时调拨，或者通过开捐等途径筹集，起初为每年十几万两至百余万两不等，乾隆朝（1736~1795年）中期以后，则“多者千余万，少亦数百万”。

数目不菲的治河工程款，多由河督自主管理，各管河道、河库道（掌河工款项出纳）及各厅分理，清廷定期盘查河库。乾嘉以后，由于河工弊政凸显，沿河地方督抚受命深入参与河工事务，并负责监督河工经费的使用。不同类别的河工经费奏销程序有别，如岁修工程，一般于本年十月内“题估”，次年四月内“题销”；抢修工程，则于工程完竣之日汇册“题销”，截止于次年四月。清朝中期，由于另案、大工费用激增，为了予以遏制，中央曾命在河官员进行年际比较，但收效甚微。

清廷还制定了河工考成保固条例。河务工程在保固期限内失事，承修官或降级，或革职，或罚俸，雍正六年（1728年）推出“销六赔四”的办法后，则罚赔并施，承修官除受行政处罚外，还需承担经济损失，赔偿一定数额的银子。

“水土之工，料物最急”，保障物资供应为治河关键一环。大体而言，河工所需料物包括柳苇、桩木、土方、石头等。柳苇、土方可于沿河就近获得，但柳苇需依时节采运贮存于河岸，以备急需。桩木主要来自于江浙一带，石块则采于南湖诸山。可想而知，料物筹备牵涉面较广，过程颇为繁杂，容易滋生累民扰民、克价肥私等弊病。因此，清廷对采购、运输、存储，乃至鼓励柳苇种植、补偿地价诸环节，均有明确规定。如康熙十七年（1678年）议定，江苏宿县、山阳等数县，每土一方，给银一钱三分；徐州、泰州等府州，每土一方，给银一钱四分。

“罚之不胜其罚，易之则无可易”

清人曾经总结：“天下之事，一事立则一弊生，钱谷有钱谷之弊，刑名有刑名之弊，河工大矣，岂能独无？”看上去完善周密的管理制度，虽为河工提供了一定程度的保障，却并不能扭转黄河河床淤垫愈发严重的态势。为应对河患，清廷不得不一再扩张机构建置，加大财政投入，河务越来越成为一个“金穴”，各色人等趋之若鹜，以至于衙门日益臃肿庞杂，运转成本不断增加，办事效率却大大降低，河工弊政迭现，一片乌烟瘴气。

对河工中的贪腐现象，清廷并非熟视无睹，选拔河督及普通河官时，就特别看重其家境与操守，但高官中的大贪特贪，仍难以根绝。康熙朝（1662~1722年）后期的赵世显任河督十余年，本职工作不尽心尽力，反而罔顾沿河百姓之生命财产，专事拉拢逢迎谋取私利，河工成了他贪腐的最佳门径。雍正帝继位后，命云南布政使李卫专程前往河督衙门查办，这位爱炫富的贪官最后落得个身陷囹圄、家财充公的下场。

总体而言，康雍年间河工弊政尚未成气候，还没有严重影响河政体制的正常运转。但自乾隆朝以降，受政治、生态环境恶化以及河政机构膨胀、河工经费屡增等多重因素影响，河工弊端愈发严重。这才有了本文开头包世臣所记，郭大昌对河督大人“冷嘲热讽”的那一幕。

稍晚于包世臣的另一位“经世致用”派学者冯桂芬也指出：“两河（南河、东河）岁修五百万，实用不过十之一、二，其余皆河督以至兵夫，瓜剖而豆分之。”满清贵族出身的学者昭梿，则在他那本很有名的笔记《啸亭杂录》中说：

“乾隆中，自和相（和珅）秉政后，河防日见疏懈。其任河帅者，皆出其私门，先以巨万纳其帑库，然后许之任视事，故皆利水患充斥，借以侵蚀国帑，而朝中诸贵要，无不视河帅为外府，至竭天下府库之力，尚不足充其用。如嘉庆戊辰、己巳间，开浚海口，改易河道，靡费帑金至八百万；而庚午、辛未，高家堰、李家楼诸决口，其患尤倍于昔，良可嗟叹。”

嘉庆年间出任两江总督的百龄，曾亲临治河一线，他也有如下感叹：“河工诸员，无一可信，以欺罔为能事，以侵冒为故常，欲有所为，谁供寄使？罚之不胜其罚，易之则无可易。”

“上行下效，丛弊之薮”

具体而言，乾嘉年间的河工弊政，最显著病症是几乎无处不在的“全员贪污”上。

首先，河督及其家属起“带头作用”，收受贿赂，贪污公款。以乾隆朝时的河督白钟山为例，在任十多年，贪污“十万余金”，为了防止事情泄露，他将所得钱物委托淮扬盐商代为营运，“淮北商人程致中，收存白钟山银二万两；又程致中女婿汪绍衣，在清江开当铺，收存白钟山银四万两；又商人程容德，收存白钟山银二万两；又商人程迁益，收存白钟山银二万两”。另一河督周学健，不仅自己利用职务之便贪污受贿，其亲戚家人也“营私不法，款迹多端”。

其次，河官侵吞河款，置办私产，享受奢华生活。比如，乾隆十九年（1754年）查出，十余年来，河库道员“或擅行私动，数至盈千累万，而不报部，或任属侵亏，竟至无着，亦不查揭，殊属玩愒徇纵（意为旷废时日，徇私纵容）”。再如，嘉庆年间，“淮扬游击刘普、淮徐游击庄刚、睢南同知熊辉、丁忧睢南同知莫澐，素号‘四寇’。又捐职淮徐道书潘果、郭聪，有‘费仲尤浑’（商末暴君纣王身边两佞臣）之称”。这些人“联结姻好，援引弟侄，偷减帑项”，以贪污所得购置产业，建造花园，极尽挥霍，当河督前往督办工程之际，彼此又串通一气，互相包庇。

普通河员因职权有限，难以像河督及道厅官员一般肆无忌惮地贪污，但也各显神通，不放过任何机会。购办料物时，他们“通同盗卖，装运船兵，又复沿途改捆偷售”。当惧畏艰辛不愿到远处办料时，则“资商贾贩运”，自己却不务正业，购置“元狐紫貂、熊掌鹿尾”等物，以“为钻营馈送之资”。若所办料物不足，则想尽办法蒙混过关，将“麻料搀杂沙土”，料垛堆得“外实中空”。嘉庆年间，由于物价上涨，料物开支大增，河员利用办料之机营私舞弊，以致料物支出数额巨大，甚至引起了嘉庆帝的怀疑。当皇帝亲自过问此事时，河员却将一切罪责归于“料贩居奇”。

还有就是所谓外工贪污。外工，乃非正式编制人员，主要指胥吏。在清代政治生活中，“吏胥擅权”，蠹政害民现象十分突出，有人称之为“丛弊之薮”，意即弊政最集中的地方。就河工而言，胥吏之害尤深，因为“河臣以公事责之两道，两道以公事责之七厅，七厅以公事责之外工”，实际办事的是胥吏，故他们得以上下其手，肆意蒙骗。“在河道署中者，则以力请添款、暗阻发款为务；其在各厅署中者，则以节省工料，劝留银钱为务”。连两江总督百龄在给皇帝上的奏折中，也不能不承认“河工外工幕友侵帑误工，实为南河积蠹”。

除贪腐侵冒之官吏外，亦有狐假虎威之幕友。据御史参奏，乾隆朝中期河督李清时的幕僚章辂，素称“小总河”（河道总督又称“总河”），有种种不守“规矩”的劣迹，四处招摇，李清时不但未予整治，反而百般袒护，以至于时人讥讽说“章辂之在幕中，欲盖弥彰”。

“不愿无事，只求有工”

乾嘉年间的河工弊政，还突出体现在“冒工”和玩忽职守等方面。

人人皆知，兴办河务工程有利可图，因此在河官员往往“不愿无事，只求有工”，无工则“冒工”。嘉庆年间的河督吴璥曾私下对朋友说：“曾有人禀报工程一段，伊亲往查看，直不用办。又外河厅王世臣承办土坝一段，徐端业经允准，伊亲往勘，将坝刨开，只有一半工程。更有人并未办工，竟具禀先行借支银两，以应私用，俟将来办得工程再行扣除。”

对于在河官员冒工贪污之行径，道光年间（1821~1850年）的御史佘文铨揭露得更是入木三分。他在奏折中细述了一个小小的河工片段内偷工减料、欺骗验收、虚报额数的各种手法，五花八门，触目惊心，令人对河工弊政有了更为广阔的想象空间。官员冒工至此，所修堤岸质量可以想见。更为严重的是，工程质量越差，河堤越容易溃决，大小工程数量越多，他们越有机会继续侵占公款。当某处河堤出事时，为了逃避责任，他们又异口同声地“谓漫堤缺口，尽系无工处所”，那都是因为咱们的护河工程还没有覆盖到位啊！

这边厢肆意冒工、欲壑难填，那边厢又是无视规制、疏于职守。本来，为了加强在河官员的责任心，清廷制定了考核、稽查、赔修等制度，但久而久之往往流于空文。乾隆年间，按照规定河督负有考查河官的责任，然而“外河同知陈克浚、海防同知王德宣，亏缺皆至二、三万（两）”，河督高斌竟“毫无觉察，乃置之不问，其视亏帑为应然，弥补为故智（老办法）”。

另据调查：“自嘉庆年间以来，各河督等习于安逸，往往不于霜降后逐段亲诣勘验，以致工员前将虚贮花堆克扣偷减诸弊，视为固然，甚或有估办春工时，辄以不应修而修，转将应修处所，暗留为大汛抢险地步，以便藉另案工程，事起仓猝，易滋侵冒。”也就是说，因河督疏于监管，各级河官每每将定期“岁修”变为“抢修”，甚至是临时抢险的“另案、大工”，置河道安全于不顾，只为填满自家腰包。

河督疏于职守，上行下效，遇有工事，河官也不亲临现场，而是“派临河州县承办，州县委之幕友长随，包于办工之人，往往克扣银两，偷减土方”。管理如此草率，决口之事时有发生就不足为奇了。

总而言之，在河官员千方百计徇私舞弊侵蚀河款，终日沉迷于奢华享受。对此，时人目睹也颇感惊骇，曾以《河厅奢侈》为题加以记载，极为详尽生动，值得征引：

“河厅当日之奢侈。乾隆末年，首厅必蓄梨园，有所谓院班、道班者。嘉庆一朝尤甚，有积赀（资）至百万者。绍兴人张松庵尤善会计，垄断通工之财贿，凡买燕窝皆以箱计，一箱则数千金，建兰、牡丹价亦盈千。霜降后，则以数万金至苏召名优，为安澜演剧之用。九、十、十一三阅月，即席间之柳木牙签，一钱可购十余枝者，亦开报至数百千，海参、鱼翅之费则更及万矣。其肴馔则客至自辰至夜半，不罢不止，小碗可至百数十者，厨中煤炉数十具，一人专司一肴，目不旁及，其所司之肴进，则飘然出而狎游矣。河厅之裘，率不求之市，皆于夏秋间各辇数万金出关购全狐皮归，令毛匠就其皮之大小，各从其类，分大毛、中毛、小毛，故毛片颜色皆匀净无疵，虽京师大皮货店无其完美也。苏杭绸缎，每年必自定花样颜色，使机坊另织，一样五件，盖大衿、缺衿、一果元、外褂、马褂也。其尤侈者，宅门以内，上房之中，无油灯、无布缕，盖上下皆秉烛，即缠足之帛，亦不用布也，珠翠金玉则更不可胜计，朝珠、带板、攀指动辄千金。若王南珠，加以披霞挂件则必三千金，悬之胸间，香闻半里外，如入芝兰之室也。衙参之期，群坐官厅，则各贾云集，书画玩好无不具备。”

“谓无敝大窦，其谁信之”

清廷中央也一度煞费苦心，出台奖惩政策措施，试图雷厉风行矫治河工风气腐化之局面，结果却“人皆以河工为畏途”，难见成效。

乾隆帝有过“重要批示”：“今之外省官员公然贪黩者实少，惟尚有工程一途耳”，“外省工程无不浮冒，而河工为尤甚”，亦曾下令整顿，但终属有风无浪，无果而终。他曾命河督将“违例之处”“于每年年终，汇奏一次”，然而南河、东河两位总督却同时声称“臣署及河工各员幕友并无违例事”、“河员并无承办宴席及收受门包事”、“河道衙署各官并未立有管门家人收受押席等弊事”，将河务粉饰得一片和谐。

乾隆帝认为，在河官员俸禄普遍偏低是河工贪腐成风的根由，遂酌情提高待遇，对文武汛员均发放养廉银，以使其“日用有资”。又调整赔修制度，将河督与沿河地方督抚一并纳入赔修范围，试图藉严厉的惩罚来消除官员的贪污欲望。可到了需要对贪腐大员动真格的时候，乾隆帝又有点心慈手软。乾隆十三年（1748年），当查出河督周学健有贪冒舞弊、徇私瞻顾的严重情节时，不过“革去大学士，仍留河道总督”，马照跑，官照做。这显然缺乏乃父雍正帝力革弊政之坚毅精神，也为此后河工弊政日趋严重，整个王朝官僚体系漏洞百出埋下了隐患。

到了嘉庆年间，河工弊政愈演愈烈，“仁宗（嘉庆帝）锐意治河，用人其慎，然承积弊之后，求治愈殷”，他对河工之弊根源在于吏治不清是有基本认识的，故竭力整顿，主要采取加大惩罚力度的办法。嘉庆五年（1800年），即“太上皇”乾隆帝去世后，他实际亲政之初，不仅将前述南河“四寇”庄刚、刘普等人按律治罪，还将“其子孙所捐官职亦一并斥革”，并强调“伊等侵冒钱粮，贻害百姓，既为国法之所不贷，亦为天理之所不容”。

当黄河决口再次发生时，嘉庆帝下旨严格按律治罪，将河督大人公开枷号，甚至干脆发配边疆。为摸清贪腐乱象，他还“派出司道府大员前往各工，按原估工段丈尺，逐加查勘，并将河工例价应报若干，现在因何不敷，须加至几倍方能办理之处，据实结报，方准奏销。若修理未能如式，查有偷工减料情节，即严行揭参治罪，以示惩儆。倘司道府等亦瞻徇不举，别经发觉，一并治罪不贷”。

嘉庆十六年（1811年），又派钦差大臣托津、初彭龄前往南河调查，并叮嘱二人“到彼后，会同松筠、蒋攸铦（均为地方总督大员），将此数年来河工用过款项，通行核实勾稽，如查有弊混之处，即行参办”。然而两位钦差大臣调查结果却显示，南河“无敝大窦”！闻此，嘉庆帝勃然大怒，斥责托津等人：“河工连年妄用帑银三千余万两，谓无敝大窦，其谁信之”！又云：“伊等所奏提查工员账簿，现在钦差到彼，工员账簿，多系捏造，何足为凭！托津等不认真访察，仅以查账为据，焉能究出弊窦大端。毕竟此三千余万帑金，原不尽归侵蚀，其中何人浮冒，及何处妄兴工段，滥用虚糜，系必有之事！”

“吏治河工，原无二致”

河工弊窦众人皆知，托津、初彭龄身为钦差，岂会糊涂至此？只是他们身处人事关系复杂的官场，接受调查之人往往明哲保身避而不言，他们也不敢或根本无法深入查察。连河务最高负责者河督本人，亦不愿轻易触碰这一“毒瘤”。河督吴璥离任时路过扬州，跟老朋友阿克当阿谈及“河工弊窦多端”，然而他在河督职位上多年，却“从无一字”上奏，这让嘉庆帝无比惊讶：“岂有向友人述诉，转于君上前讳言之理？”他不知道，各级官员对河漕事务缄口不言的情形，其实颇为普遍。嘉庆帝有心变革而无力回天，唯有发一通河政“大坏已极”的牢骚了事。权倾天下的清朝皇帝，也难以对付河务场中盘根错节的人事与利益关系，河工弊政之大势可想而知。

他儿子道光帝继位之初，也决心好好来一番整顿。道光帝调整以往的河督选任标准，由重视实践经验改为引入没有任何河工经历者，希图藉此“厘剔弊端，毋庸徇隐”，任命林则徐及吴邦庆为河督即是显著例子。道光十一年（1831年），拟任命林则徐为河道总督，时为湖北布政使的林则徐闻知此事，奏称：“向未谙习河防形势，及土埽各工做法”，道光帝知其“俱属真情，并非有意推诿”，但仍予以任命。林则徐莅任前，道光帝又勉励他“一切勉力为之，务除河工积习，统归诚实，方合任用尽职之道”。履任后他果然实心任事，据言其查验料物，“从未有如此认真者”。可惜第二年年初，因料物意外被烧，林则徐还没来得及施展就卸职他调。后来这位踏实肯干的能臣，从江苏巡抚做到湖广总督，致力于漕务水利，又督修江汉数千里长提，处处造福于民。至于后来他以钦差大臣身份受命赴粤时，向包世臣请教禁烟之策、御英良方，那又是另一段故事了。

接替林则徐任河督的，仍是没有任何河工经历的江西巡抚吴邦庆。可惜吴邦庆在岗三年，不仅河工习气未改，他本人也遭言官参劾“保举滥冒，浪费钱粮”。由此看来，尽管道光帝用心良苦，但河工弊政乃清朝中期以后整个官僚体制运转逐渐失灵的一个缩影，一两位官声清廉的河督，又岂能挽狂澜于既倒！屡屡失算的道光帝唯有慨叹：“吏治河工，原无二致”。

清廷几乎倾全国之力治河，不仅未能扭转黄河越治越坏的趋势，反而人为地增加了制度的运转成本，助长了河务的腐化之风，加速了制度官僚化进程，使其成为权力、利益、腐败的又一重要源发地与角斗场，甚至是传统王朝的一处坏疽。

晚清山东巡抚周馥曾在《国朝河臣记》序言中说：“历来大臣获谴，未有如河臣之多”，“河益高，患愈亟，乃罚日益以重。嘉道以后，河臣几难幸免，其甚者仅贷死而已”。后人研究晚清吏治时也指出：“乾嘉康阜之后，物力富庶，朝野以侈靡相尚，而率作之精神已驰，上下之纲纪日隳，一切弊端，从之而起，栗毓美虽以清介名，对于所属，亦不能彻底整顿，积重难返可叹也。”有人更直接称，清代官场其他病态，与声名狼藉的河工弊政相比，不过“小巫见大巫”而已。

作者为山东大学历史文化学院副教授，历史学博士，主持国家社科基金青年项目“清代河政体制研究”及后期资助项目“黄河铜瓦厢决口改道与晚清政局”。本次专题特别感谢中国人民大学清史研究所所长朱浒教授、董建中副教授的支持。