增量政策“自我审查” 公平竞争审查落地难

（原标题：增量政策“自我审查” 公平竞争审查落地难）

6月份国务院发布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》）并没有能够像期待中的“革命性政策”一样引发市场的广泛关注。相反，在受惠最大的企业界，一个月来，它就像“一潭死水”一样还未泛起更多的涟漪。

中国政法大学副校长，在业内被称为“跨国公司杀手”和“反行政垄断杀手”的时建中教授就表示，“这个政策不能变成一个空头支票，要想办法把这个政策激活。”

7月7日，国新办新闻发布会上，国家发改委副主任胡祖才也表示，为了推进《意见》的有效实施，保障自我审查的客观性、公正性和有效性，要从制定标准、强化监督、追究责任三个方面给予保障性。

其中，在责任追究方面，胡祖才表示，“对未进行审查或者违反审查标准出台政策措施的，要严格追究责任。对失职渎职行为还要移送纪检监察机关，追究相关人员党纪政绩责任。”

与此同时，国家发改委价格监督与反垄断局局长张汉东也在发布会表示，“我国目前已经为建立实施公平竞争审查制度确定了路线图和时间表，对发改委而言，下一步要尽快推进，确保制度能够尽快落地，并将从五方面采取相应措施。”

审查只对增量

6月份国务院发布的“公平竞争审查制度”已经开始逐步确立竞争政策的基础性地位，这标志着我国从重视产业政策到竞争政策的根本性转变。

时建中教授就告诉《中国经营报》记者，“这是一个革命性的政策，我用的词是‘革命性’，它意味着中国经济政策要彻底转型了，我们很熟悉过去的经济政策是什么样的体系和地位，是什么样的价值导向或取向，但未来不同了，资源配置的方式要发生变化，不平等的税收优惠要被调整或取消，当产业政策与竞争政策发生冲突的时候，竞争政策要占主导地位了。”

然而，就是这样一个“革命性”的政策，这个被反垄断专家们看好的政策，在6月份发布之后却并没有引发“革命性”的轰动，在社会上的影响并不大或者没有想象中的影响大，这是什么原因呢？

对此，时建中教授表示，“有两个很重要的原因：第一个就是对于政策的理解有问题，第二是我们还有点盲目，盲目的背后是我们太功利了。如果出台一个政策，假如说对企业没有直接效果的话，我们可能视而不见。”

“典型的表现就是公平竞争审查制度目前只针对增量政策，就是以后新出台的政策谁发布谁审查，但是现实经济生活中的大量政策已经出台，由于《意见》规定不溯及既往，但在现实中对公平竞争产生巨大损害的制度怎么办不清楚，或者说仍然存在一系列的问题。”

“缺少现实效果的刺激，是人们对这一政策不够敏感的重要原因。”一位不愿透露姓名的业内专家表示。

上述专家同时告诉记者，“公平竞争审查制度的市场效应很难激活，这与现存的既得利益结构有关。因为任何政策的制定和落实，最终都难以逃脱既有的轨迹以及在这一轨迹上形成的习惯势力和既得利益的影响。”

回顾一下我国改革开放30多年来经济政策的发展，1986年，我国提出了产业政策的概念，希望做大做强一些企业，经济政策主要用的是财政税收手段，国有企业、民营企业、外商投资企业各有各的税负，税负的不平等带来的是企业运营成本的不同，加上中央财政对一些企业的补贴和优惠，直接导致了市场竞争的公平性问题。

除此之外，市场准入的问题也影响着大量的企业，不同身份的企业，面临不同的政策环境，经营的不公平性显而易见，但在那样的体制下，人们只能忍受这种不公平，甚至认为这种不公平性是天然的。

时隔20年后，2007年，我国出台了《反垄断法》并在2008年正式实施，其中第9条第一次以立法的形式将“竞争政策”写入法律条文中，规定国务院反垄断委员会负责研究拟定竞争政策，负责组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告。

但是，从2008年到现在的七八年间，《反垄断法》有关“竞争政策”这四个字的相关条文几乎变成了“僵尸条款”，直到2015年，国务院转发发改委关于2015年经济体制改革重点领域的意见里面，才再次提出要逐步建立竞争政策机制性的引导，要确立产业政策与竞争政策的协调机制。

同样是在2015年，国务院发布了逐步确立竞争政策的基础性定位的文件。在业内看来，这标志着我们经济政策的目标要实现转型，经济政策运行机制要发生变化。

时建中教授指出，“当我们讨论任何一个政策的地位的时候，或者一个主体地位的时候，实际上讲的是关系。树立竞争政策的主体地位，就意味着要讲竞争政策与产业政策的关系，竞争政策与投资政策，与财政政策、贸易政策、就业政策、消费政策等等之间的关系。当竞争政策的目标与其他经济政策的目标发生冲突的时候怎么解决。这里面明确谈了一个基本的原则，就是要体现出竞争政策的基础性地位，一旦竞争政策发挥作用，它的基础性地位真的能被确立。”

值得注意的是，国务院文件中用到了“逐步确立”的概念，在时建中教授看来，“这就意味着竞争政策基础地位还需要一段时间，恐怕它有难度，有障碍。但是尽管有障碍，我们经过一定的时间之后，也要确立它的地位。”这或许也就呼应了公平竞争制度推出一个月左右的时间而没有产生期待中关注度的背景。

发改委力促《意见》落地

“如果公平竞争审查真的得以完善，它一定会对创新创业营造一个非常好的环境。因为创新创业环境里最大的问题就是竞争的公平性问题。”时建中教授表示。

据时建中教授透露，他曾不止一次地在发改委的会议上讲过“公平审查制度不能变成空头支票，要想办法把这个政策激活”。

事实上这也是国家发改委自从2015年以来力推“竞争政策”出台的重要目标。在7月7日的发布会上，国家发改委价格监督与反垄断局局长张汉东提出，“要从五个方面采取措施，确保制度能够尽快落地。”

这五个方面分别是：建立健全工作机制；细化工作方案；制定实施细则；加大反行政垄断的执法力度，严厉查处滥用行政权力，排除限制竞争的行为；加强政策解读和舆论引导。

不仅如此，国家发改委副主任胡祖才也指出，为了保障自我审查的客观性、公正性和有效性，《意见》明确提出了三个方面的保障性措施，一是制定详细、明确的评判依据和标准；二是加强内外部监督，加强社会监督和执法监督；三是追究责任。

对于责任追究，胡祖才还特别指出，“《意见》中强调了，对未进行审查或者违反审查标准出台政策措施的，要严格追究责任。对失职渎职行为还要移送纪检监察机关，追究相关人员党纪政纪责任。”

在胡祖才看来，现有的制度设计是自我审查加上三大保障机制这样的模式，这也是现阶段最为现实可行的方案。“公平审查制度可以与现行的法律法规行政管理模式相衔接。根据《反垄断法》对滥用行政权力排除限制竞争行为，反垄断执法机构调查后可提出处理建议，由违法机关的上级机关纠正。”

显然，这一衔接就解决了对公平审查制度中的自我审查进行纠错和救济的机制。“现在《反垄断法》也是要靠相关机构自己来纠正的，执法机构也是提建议。”胡祖才表示。

时建中教授也告诉记者，“要确立竞争政策的基础性地位，必须要建立两个重要的机制，一个是《反垄断法》执法，一个是公平竞争审查。因为《反垄断法》执法更多的是事后的行动，它对竞争政策的实施是事后约束机制，所以仅仅靠《反垄断法》是不够的，还要建立一种事先的审查机制，这就是公平竞争审查。”

“虽然目前是以自查为主，但《意见》试图按照国际的规范来建立，对所有政府出台的准入的政策，资源配置的政策，以及市场退出的政策，要建立一套审查机制，监督机制和评估机制，并且在条件成熟的时候，还要建立第三方的评估机制。”