杨福斌：攻克旅游法实施“最后一公里”难题意义

（原标题：杨福斌：攻克旅游法实施“最后一公里”难题意义）

中国网6月20日讯 旅游法自2013年10月1日实施以来，由于面临许多“最后一公里”问题，导致旅游实务界和基层旅游管理部门不少人认为，旅游法“不接地气”，“看起来很美”，“中看不中用”。而我们北京市法学会旅游法学研究会课题组近期通过在河北保定市调研和启动《保定市旅游发展促进条例》（草案）的调研工作，深深地感到在我国地市一级启动和探讨旅游发展促进条例，针对旅游法实施中的各种难题，有的放矢和因地制宜地贯彻落实我国旅游法律法规各项规范和制度，有可能是攻克我国旅游法律法规实施“最后一公理”难题的创新之举。

首先，“法律是经验的，不是逻辑的。”美国法理学家和大法官霍尔姆斯的这句名言，在我国旅游立法和执法实践中又一次得到证明

例如，旅游法规定，县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理统筹协调。但是，如果地方党政主要领导对贯彻执行旅游法只是“说起来重要”，“做起来次要”，“忙起来忘掉”，因而迄今仍然没有落实这一规定时，法律法规的规定上对他们有什么“处罚措施”吗？如果法律上对这些不真正贯彻落实旅游法规定的地方党政主要负责人没有明确的处罚措施，旅游法中的这一规定就只能是“纸上的法律”，难以落到实处。“上有政策，下有对策”的潜规则，会使某些地方主要领导对待此类规定酌情对待，感觉对自己的政绩有利就执行，否则，就置诸脑后，无暇顾及。

因此，如何根据我国行政管理体制的实际，在地方旅游立法上明确规定地方党政一把手或主要负责人要分管旅游，设立明确的奖惩措施，这对我国真正实现依法兴旅和依法治旅至关重要。倘若不解决旅游行政管理体制和机制上这个“最后一公里”问题，旅游法律法规中的相关规定就只能停留在纸面上。实践证明，凡是哪个地方的主要领导，尤其是党政一把手特别重视旅游业发展和旅游监督管理，哪里的旅游业就发展得好，旅游行政监督管理工作就做得好。反之，结果肯定不会好。近年来，我国有些地方为调动地方党政一把手的积极性，出台地方性规定，凡是在任期间能使当地景区成功申报4A或5A景区的党政领导，其行政职务晋升一级。不用说，这一规定会极大地调动地方主要领导大力促进当地旅游业发展的积极性。

其次，多年实践表明，我国旅游行政管理部门的人员身份得不到“正名”，也是妨碍我国旅游法实施，影响旅游监督管理实效的严重制度性障碍。根据旅游法规定，县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门要依照旅游法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。然而，在我国基层政府部门中，尤其是在地市、区县一级，许多旅游行政管理部门“名不副实”，其本身还不是真正的行政机关，而是“事业单位，参公管理”，因而其所谓“行政管理人员”实际上是“事业编制”。按照严格的行政法律法规的规定，他们根本不具备真正合法的执法主体资格。用他们自己的话说，他们在行政执法中只是一些“假洋鬼子”而已。这种状况一定会使我国基层人民政府中的旅游行政管理和执法人员陷于非常尴尬的境地，其执法的质量和积极性一定会大打折扣。

一方面，现有基层旅游管理部门，尤其是区县一级旅游管理部门，人员少，执法主体资格不明确，执法的权限十分有限。例如，查处违法旅游经营行为时，他们并无强制执行措施，对黑社、黑导等违法经营者多数情况下只能听之任之，视而不见；对违法旅游车辆的查处，他们要么拉上交通管理部门联合执法，要么无能为力，任其自然。另一方面，旅游企业或旅游市场一旦出现旅游事故和旅游纠纷，主要领导又会立刻责成旅游行政管理部门来处理解决，甚至在出现重大安全事故时，由旅游局主要领导做替罪羊（如上海去年的踩踏事件、河北秦皇岛景区事件），而实际上旅游局在这些旅游企业的设立、开业、运营、安全生产等方面，毫无直接的管理权限和制约措施。实际情况往往并不是他们不作为、不敢作为，而是不能作为，无权作为。根据“公权力无授权即禁止”的法治原则，旅游行政管理部门实际上对我国旅游市场上的许多旅游经营活动，如饭店、娱乐场所、娱乐设施、景区等企业的开业、是否符合经营旅游的条件等，并无合法的管理权和执法权。因此，实践表明，倘若在立法上不能真正解决好这些旅游监督管理的“最后一公里”问题，我国旅游业中现存的许多现实问题一定会依然如故，甚至会逐渐恶化。

最后，旅游业在我国目前社会发展阶段上已成为“大旅游”，成为“全域旅游”，其所涉及的“吃住行游购娱”等各种旅游要素，实际上关涉到社会各行各业和社会的方方面面。而旅游法对“旅游行政管理部门”并未明确地给予具体的界定。在旅游行政管理实践中，在地市和区县一级，实际上都是由旅游局或文广新局等部门具体执行旅游监督管理职能。然而，很多旅游企业的注册、审批和开业，例如景区是否具备接待游客的标准，安全设施是否达标等，通常并不归旅游局或文广新局管辖。旅游饭店、旅游交通企业、旅游景区等，至多其中的星级饭店、星级景区归旅游行政管理部门管理，而且这种管理还是软性的，存在许多“软肋”，不管旅游局是否同意，这些企业照样可以开张营业。查处违法旅游交通车辆，检查旅游景区设施安全与否，旅游执法人员通常无从下手，并无真正的执法依据和手段。甚至旅游景区出现了安全隐患和安全事故，究竟应当处罚哪个主体，例如是处理景区开发商、管理商还是具体的经营者？现行旅游法律法规对此并无明确的规定。这样，便导致旅游行政管理部门在这些企业出现违法、违规的行为时，竟然不知道给谁送达处罚决定书。如果再遇到某些地方主要领导为发展地方经济而实行地方保护主义，着力保护本地旅游景区的经营和开发，以便多多上交利税，那么，在这种情况下，旅游行政部门作出的处罚实际上根本不可能实施。

因此，国家立法机关和相关部门，必须通过深入调研我国旅游业实际，科学合理地概括和总结我国旅游法治实践经验，不断地完善我国旅游立法和执法的机制和体制性规定，尤其是要通过加强和推进地方旅游立法和完善基层旅游执法机制，促使我国旅游立法的各项规定落到实处。惟有如此，才有可能实现我国依法兴旅和依法治旅的宏伟目标。（杨富斌 作者系北京市旅游法学研究会会长）

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