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王雍君:让供给侧导向的财税改革走上正轨

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(原标题:让供给侧导向的财税改革走上正轨)

走上正轨的财税改革可以、并且应该为当前经济领域的供给侧结构性改革做出更大贡献。这样的改革应从制度改革和政策改革两个方向上协调推进,并锁定“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五个关键环节。

就“去产能”而言,财税改革应致力于识别失败或无效的政府投资项目,尽快将其从预算中剔除出去以及全力阻断预期的“坏项目”进入各级政府项目数据库、最终进入政府或部门层次“项目预算”的通道。许多政府项目都具有加剧产能过剩的倾向。对于这些项目的事前可行性评估、事后的识别纠错机制,应尽快纳入各级政府和部门的财政决策程序与机制。将投资决策的反馈和纠错机制,制度化地纳入其中,以最大限度地提高过滤和淘汰“坏项目”的效率与速度,对于“去产能”至关重要。相关的改革还应包括大力清理整顿包括贷款贴息在内的企业补贴。许多补贴经常不适当地与扩大产能的因素挂钩,比如销售额与产值。对产能过剩行业的政府采购与购买,也应十分慎重,避免向这些行业和企业发出错误信号。毕竟,政府需求不代表真正的市场需求。尤其重要的是,需要系统矫正政府财政职能与市场调节边界。大量的产能过剩与财政职能的“越位”和“缺位”紧密相连。一个发人深省的现象是:越是政府干预程度高的行业,产能过剩越严重。如何真正落实十八届三中全会决议关于“让市场发挥决定性作用”和“政府更好地发挥作用”,依然是一个有待妥善应对的巨大挑战。

指向“去库存”的财税改革,除了上述举措外,最紧要的莫过于以下几点:(1)从侧重给钱(补贴和税收优惠)转向侧重给订单,即根据政策导向和采购需求,将规模和增长巨大的政府采购,锁定给那些真正优秀、具有强大市场前景的企业,将其纳入“政府合同商”管理体系,包括事前的资格管理、事中的评标管理和事后的验收管理;(2)区分税收优惠与直接补贴的合理边界,前者应侧重支持具有广泛外溢效应的创新———比如高性能电池的开发利用,后者侧重支持外溢范围相对有限的创新———比如改进汽车发动性能;(3)推进第二阶段的增值税改进计划,使那些主要通过无形资产(广义知识)创造价值的行业与企业,在“进项税抵扣”方面,不至于遭遇歧视性待遇,那些大量购进或占用大量有形资产的行业也无法占到便宜;(4)在确认合理且必要的前提下,尽量运用企业所得税、而不是流转税实施优惠,因为前者只与投资、后者只与产出存在直接关联。此外,评估现行财政支持措施在多大程度加剧了过剩库存也很重要,此类举措应尽快退出。

针对“去杠杆”的财税改革,应聚焦于对地方政府显性和隐性债务的严格管控,至少应考虑以下举措:(1)建立真正的“全口径债务”,并将其真正纳入年度预算程序和中期财政规划([2015]国发3号文)的约束之下;(2)警惕当前新一轮的、变相的地方债务热潮,主要是地方政府在经济低迷和财政困难的背景下,通过建设新的融资平台(有种种包装)甚至滥用PPP进行隐性融资,其风险和后果不容低估;(3)无论中央还是地方政府,均应尽量避免“借新债还旧债”之举措(债务置换等),此类举措最多只应作为权宜之计,因为只不过是推迟而非真正解决问题。此外,特别紧要的是,需要将主要集中于国有企业、国有金融机构和物资储备等方面的“准财政负债”,纳入管控视野,包括未弥补的显性和隐性亏损、未加以资本化(会计上记作政府投资或实收资本)的政府注资、对资产损失的核销等。这些准财政负债最终由全体纳税人买单,但纳税人或其代表对此几乎一无所知。与回避或隐藏问题相比,正视问题更为可取,包括促进这些信息的充分披露。

至于“降成本”,最重要的财税改革举措如下:(1)通过推进“低成本政府”和服务型政府建设,在不损害政府正常职能的前提下,在系统提升政府体制效能的基础上,大幅降低宏观财政负担,包括精简机构和冗员;(2)大幅降低企业与政府打交道的成本———社会交易成本,这类很少受到关注的间接财政成本在企业成本结构中的份额,实际上远高于想象;(3)推进走上正轨的财政法治建设,尤其应阻止行政部门向企业(和公民)自行创设财政义务的种种作为,包括直接财政义务(比如缴纳非税收入)和间接财政义务(履行非税收入缴纳义务的时间和资源耗费)。真正的法治国家,才是帮助企业降成本的最大希望,长期而言更是如此。

“补短板”的供给侧财税改革,应侧重于消除或抑制行政垄断和不公平竞争。所有的财税支持性措施,包括税收优惠、财政补贴和政府投资,均应一视同仁地让民营企业甚至外资企业公平分享,对国有企业的特殊庇护不仅会加剧垄断,也妨碍公平竞争环境的形成,而公平竞争正是市场经济的基石。这种真正的国民待遇也应扩展到产品与服务层面。原则上,无论进口还是国产,所享受的财税政策不应造成歧视和偏见。这些举措,不仅是市场经济的题中应有之义,也是包容性增长战略的关键一环。

(作者为中央财经大学财经研究院院长、教授)

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