核心话题 瑞士的财政公投是财政民主的独特形式

（原标题：核心话题 瑞士的财政公投是财政民主的独特形式）

梁发芾

6月5日，瑞士就向每个成年公民无条件发放月基本保障收入的提案进行全民公投，但未获通过。此次诉诸公投的提案提出，向每个成年公民每月发放2500瑞郎(约合1.65万元人民币)、向未成年公民发放625瑞郎(约合4205元人民币)作为基本保障资金。

瑞士被称为“公投之国”，此次投票只是瑞士众多公投中的一例。近年其他诉诸公投的还有减轻家庭税负的全民公投， 高管薪酬的全民公投，以及提高黄金储备和取消外国富人税收优惠的全民公投等。

瑞士全民公投中最多最常见的，是财政公投，有关税收、财政支出、财政分配等是全民公投的重点。财政公投是财政民主的独特方式。我们知道，目前全世界的民主形式有直接民主和间接民主之分，而间接民主也叫代议制民主，是目前最基本的民主制度。以财政民主为例，英美历史上围绕征税而形成的著名原则“无代表不纳税”，就是基于代议制民主而提出的口号。英国至少从公元十三世纪大宪章制定的时候开始就逐渐形成“无赞同不纳税”的征税原则。彻底的赞同原则应该是所有的纳税人都参与决策并表达自己的赞同之意，但在一个范围较广人数众多的政治共同体中，召集所有人参与决策，表达赞同，成本会非常高，因此是不大现实的，所以，英国赞同纳税原则确立的同时也就确立了代议制原则，由代表来表达赞同，“无代表则不纳税”。逐渐成熟起来的英国议会尤其议会的下议院就代表纳税人表达对政府征税的赞同权。随着议会的发展，议会不但要代表纳税人进行税收立法，还要代表纳税人审议政府预算尤其支出预算。英国传统的财政民主，是一种间接民主。

瑞士和美国的一些州县普遍实行的公投（主要是财政公投），则是一种直接民主。在美国，只有一些州和地方政府才有财政公投，联邦层面并无财政公投，而在瑞士，则无论联邦，还是州以及地方政府，都有众多财政公投事项。有些财政事项是必须实行全民公投的，是强制性的，而有些则是选择性的，可以实行公投，也可以不实行。强制性的财政公投中，有些州就规定，一旦州的某个非经常性支出项目达到某个门槛，就必须进行公投，由公投决定。这个门槛可能是一个支出额，也可能是支出额占总支出的比例。如有的州规定支出额达到25万瑞郎就必须公投，而有的州则规定支出比例达到总支出的0.2%或0.3%就必须公投。在选择性的财政公投中，法律也给公投的启动设定了门槛，如果要求公投的签名人数达到某个数字，那么，公投就可以启动。 这个签名人数的门槛，有些州规定的是人数，有些则规定的是占总人口的比例。

虽然一些选择性公投并非是必不可少的，但这种选项的存在，对于国家代议制机构构成强大的压力。如果代议机构作出的决策不符合民意，则选民们很可能就会发起公投而否决它。为了防止一项决策被公投否决，政客们千方百计揣摩民意，作出迎合民意的决策，以避免启动公投。从政客和代议制机构角度来说，公投的压力促使他们的决策能够更好地满足选民的意愿。这就是说，公投压力有助于约束代议机构的决策行为，防止被利益集团绑架或被政客私人利益左右。

作为公民来说，用好公投的权利也是有压力的，但这显然有助于公民责任意识的养成。研究显示，公投中，公民们不但充分掌握公投的细节，而且能够根据他们背后的基本价值和利益取向，以合理的方式来弄明白他们所追求的东西以及反对的东西。公民利用经验法则来评价政治问题，与私人市场在有限理性约束下影响深远的跨期消费和投资决策没有太大的不同。这就是说，公投有助于锻造成熟的公民人格。以此次向全民发放基本保障公投为例，人们经过计算，这项提案将令国家每年得多掏2010亿瑞士法郎（约合1.3万亿元人民币）。这必然意味着增加税收，并挤占其他公共支出。 瑞士人经过计算，明智地否决了这项提案。这次公投证明了瑞士国民的素质和理性程度。

德国经济学家拉尔斯·菲尔德和瑞士经济学家格布哈德·基希格斯纳，通过对瑞士财政公投的大量实证研究，也得出了如上所述的结论。与实行代议制民主的地方相比，实行财政公投的地方，税收、税率、财政支出、公债、福利等都有降低；这些地方更可能通过用户交费筹资而不是通过公共税收筹资；这些地方人们的逃税行为减少，对于公共服务的满意度有提高；这些地方的人均GDP也有大致5%左右的提高。（见拉尔斯·菲尔德 格布哈德·基希格斯纳：《财政政策与直接民主：制度设计决定结果》，黄爱丽译，《学术界》杂志2014年第8期）显然，与代议制比起来，作为直接民主的财政公投有利有弊，但总的来说利大于弊。

瑞士的经验表明，财政公投作为一种直接民主形式，它最适合于较小的政治共同体。在较大的政治共同体中，公投所需要的组织和协调成本将非常高，会带来较大的效率损失。但在比较小的共同体中，财政公投则具有间接民主所不具有的巨大优势。此经验，对于中国财政民主制度的建设，应该也有一定的借鉴意义。