完善投资回报机制 提高项目融资效率

在PPP项目推进过程中，受商业模式不成熟、政策规章不完善等因素制约，项目融资难问题逐渐引起重视。解决PPP融资难题，须建立完善合理的投资回报机制，提高融资效率，也需要在此基础上杜绝固定回报和变相融资安排

“如果说PPP是一场球赛的话，上半场是通过公平的方式选择最有能力的社会资本和政府合作，下半场就是融资问题。”财政部政府和社会资本合作(PPP)中心主任焦小平分析说。

之所以有这样的判断，是因为PPP项目周期长、资金密集，且我国目前还存在着有运营能力的企业没有足够资本，有资本的企业没有足够运营能力的“结构问题”。因此，解决融资问题，是PPP未来发展的重点和难点所在。

5月30日，财政部、国家发展改革委联合发布了《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》，其重点也落在如何建立完善合理的投资回报机制、提高项目融资效率等方面。

多原因造成项目融资难

根据PPP综合信息平台发布数据显示，截至5月12日，全国入库PPP项目8043个，总投资9.3万亿元，PPP成为各地稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。但PPP项目融资所面临的困难依然不容忽视。

“目前，我国PPP项目的商业模式还不成熟，配套的市场环境、政策规章等体系尚不完善，导致项目风险难以预测和控制。”上海财政局涉外经济处纪鑫华对《经济日报》记者说，这也是目前制约金融机构参与PPP项目融资的最主要原因。

他进一步分析，由于PPP项目实施可长达二三十年，其中小到原材料价格上涨、消费者偏好变化，大到项目技术工艺改革、国内外政治经济环境变化等都会对项目的实际经营和盈利情况产生影响。

另外，不少PPP项目公司独立运行项目融资的能力有限，也是一个重要因素。“一些社会资本设立的项目公司成立时间较短，一般都存在资产规模较小等问题，往往都需要实力雄厚的股东担保。”纪鑫华说，当前，正在推进的项目大多现金流也不清晰，有的甚至还依赖政府付费或补贴，这都影响了项目公司的融资能力。

同时，目前国内金融机构对待PPP项目融资也较为谨慎，其风险管理和产品设计尚与PPP“匹配度”还不够高，这也制约了社会资本的参与和PPP项目的落地。

完善机制提升项目吸引力

虽说PPP项目融资面临着不少困难，但由于项目大多为关系国计民生的重点工程，且收益稳定，所以其“吸引力”一点也不弱。

比如，在财政部公布的206个、总投资6589亿元的第二批示范项目中，交通类项目37个，总投资3889亿元，18个项目投资在50亿元以上、最高单体项目投资近500亿元；市政项目59个，总投资1027亿元，单体投资10亿元以上的就有26个；水务项目50个，总投资907亿元，单体项目投资多在10亿元以上。这三类项目个数占第二批示范项目总数的71%，投资额更是超过88%。这些基础设施项目的排他性和自然垄断性以及大量的前期固定资产投资等，决定了项目本身的资产价值较高。

因此，建立完善合理的投资回报机制十分重要。对此，财政部、国家发展改革委在联合发布的《通知》中明确提出，各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险；要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率；要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。此外，要建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。

“目前，PPP融资还没有转向以项目现金流为主，传统资产负债融资还是主流方式。建立PPP基金是政府支持PPP融资的一种方式。”焦小平认为，须积极发挥PPP基金支持引导作用。据了解，中央财政引导设立了1800亿元PPP融资支持基金，新疆、河南、山东、江苏和湖南也落地了相关支持基金，以进一步发挥财政资金的杠杆和导向作用，提高项目融资的可获得性。

强化监管杜绝变相融资

2016年一季度，我国民间投资增速出现明显下滑。为此，国务院组织督查组对民间政策落地情况进行专项督查，其中就涉及重点督查PPP模式是否存在政策不完善、机制不科学、承诺不兑现等问题。

事实上，为了应对经济下行的压力，不少地方政府将PPP当成筹集基建资金、甚至是增加投资的重要渠道，而其中的隐患也开始显现。因此PPP项目才会出现被外界误解为“换汤不换药、新瓶装旧酒”的融资手段。

“若真是这样发展下去，PPP热潮也许会跟最初的设想背道而驰，最终损害的是政府的信誉、企业的利益。”济邦咨询公司总经理张燎说。

因此，在此次两部委发布的《通知》中，对强化PPP项目监督，尤其是杜绝变相融资提出严格要求。“各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接，推动中央和地方联动，优化PPP项目融资环境，降低融资成本。”两部委在《通知》中明确，要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。

此外，《通知》还要求，各地要对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理，并依法加强项目合同审核与管理，加强成本监督审查。要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。

记者 崔文苑