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专家:以城市群的集聚效应化解资源环境压力

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鉴于我国城市群发展极不平衡、内部成员形聚而神散、协调和互动差等,需要以集聚效应指导城市群的发展,从城市群内外资源流动、功能定位和空间结构调整入手,提升城市群集聚的正外部性效应,降低负外部效应,以形成更多支撑区域经济发展的增长极。

将城市群作为推动我国新型城镇化的主要形态,不仅符合世界城市化发展趋势,也是在我国现有资源环境承载能力条件下实现区域均衡增长的有效途径。

2011年国务院印发《全国主体功能区规划》提出“培育新的城市群”。2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020)》中明确提出:“城镇化过程需以城市群为主体形态,推动大中小城市和小城镇协调发展作为指导思想”。“十三五”规划提出加大城市群建设步伐,将建19个城市群。具体而言,建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群,提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平;培育中西部地区城市群,发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群,规划引导北部湾、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展,形成更多支撑区域发展的增长极。今年,这些城市群发展规划都开始或已进入编制报批阶段。

鉴于我国城市群发展极不平衡、内部成员形聚而神散、协调和互动差等,需要以集聚效应指导城市群的发展,从城市群内外资源流动、功能定位和空间结构调整入手,提升城市群集聚的正外部性效应,降低负外部效应,以形成更多支撑区域经济发展的增长极。

城市发展的内在动力,源于要素空间集聚带来的正外部性效应。由于大城市拥有更多学习和就业机会,对人口的吸引力更大。我国自改革开放以来,随着市场经济的不断发展,人口流动也越来越快,大城市和特大城市(人口100万以上)的数量和人口快速上升,由1978年的29座激增至2010年的140座,超大城市(人口1000万以上)也猛增至6座。但是,城市规模过大也会产生集聚的负外部性,不仅会增加基本服务和住房等方面的压力,带来“大城市病”,还会影响社会公平和经济增长。最有效的解决办法,是在充分发挥核心大城市行政、服务、创新等中心功能的同时,实现大城市与周边中小城市基础设施建设和基本公共服务设施等的对接,引导、支持产业、企业和人口向周边中小城市分流,协同打造人居环境和投资环境优越、产业能力集聚强、民生质量高的城市群。

城市群具有合理规划和组织区域经济资源等功能,因而不仅是治疗“大城市病”的有效途径,也是实现非均衡发展,打造区域经济增长极,提升国家竞争力的主要空间载体。美国东北部和五大湖两大城市群集中了全美近40%的人口。东京、大阪、名古屋三大都市圈集聚的人口和经济规模占日本总量都在60%以上。大伦敦都市圈以不足五分之一的国土面积聚集了英国一半的人口。

城市的集聚效应取决于资源的合理流动及利用效率,而城市群集聚效应的形成则有赖于城市群之间和群内成员之间的资源流动和经济协调与合作。现在,我国已把城市群作为推进新型城镇化的主体形态,而且也具备了发展城市群的基础和条件。问题是发展太不平衡,东部沿海城市群经济体量显著大于内陆地区,大中小城市经济规模悬殊,核心联动不够。多数城市群在空间上相对集中,但内部成员却形聚而神散、产业协调和互动较差。

要形成城市群集聚的正外部性效应,首先得打破城市之间的行政壁垒,消除阻碍城市间合作的体制机制障碍,增加城市群之间和城市群内部成员的合作和交流。例如,建立统一的对外招商引资政策,创造公平的投资环境;共建共享的公共服务和基础设施体系,统筹协调资源开发利用和生态环境建设等。其次,进一步加强城市群内外部物流、交通、通讯等网络化和结构性设施建设,消除城市群内外部的空间壁垒,提高城市群对内对外的通达性,便利经济资源的流通和交换,进而缩小东西部差距,提升城市群的国际竞争力。再次,从长计议,做好城市群产业的远期规划,增强城市之间的产业联系,把城市之间由产业竞争转变为产业互补。各个城市在制定产业的远期规划时,不仅要考虑城市内部的发展,更要考虑城市群内部的产业空间组织方式和产业布局,促进并提升城市群内部的产业联系,尽力减少产业的同质化和重复建设。

我国推进新型城镇化,受国土空间和资源环境承载能力的制约,与城市集聚一样,城市群一旦发展成熟,集聚效应也难免会逆转成拥挤效应,随之增加的社会成本、环境成本等均会削弱城市经济增长的动力,进而拖累城市群集聚效应的发挥。所以,政府应在城市群发展过程中,千万不能忽视了拥挤的成本。

从提高空间利用效率、吸收更多劳动力、减少环境负外部性情况看,大城市多样化集聚正效应显著,适合于服务业、非标准化制造业和研发活动的展开,这能为创新、发明、培育新公司提供有利的环境,从而将大型制造业驱逐出去。中等城市适合于成熟产业而非新兴产业的专业化生产。小城市单一产业集聚效应显著,适合发展大型制造业,制造产品并接受和重新安置大城市驱逐出来的产业。足见,这种城市规模与产业集聚效应指导城市群的发展规划,能实现城市之间的互补,推动大中小城市的协调发展和产业的空间合理布局,有效避免城市间产业结构趋同带来的无效竞争和资源浪费。

如果在充分发挥城市群核心城市辐射带动作用的同时,能注重发挥政府在地区间转移财政支付的作用,加大对中小城市基础设施和公共服务的投资,增强中小城市对人口和产业的吸引力,那我们就能走出一条减轻区域资源压力和环境负荷压力,有效化解大城市病的新路。 (作者系同济大学经济与管理学院副教授,财经研究所研究员)

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