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央地事权与支出责任改革年内“破冰”

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营改增全面启动后带来的税制改革即将拉开大幕。国务院日前批转国家发展改革委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》(以下简称《意见》)。

在这份《意见》中再次重申中央和地方收入划分将进行调整,中央和地方收入划分过渡方案将择机出台。

《中国经营报》记者采访了多位财税系统人士表示,国务院在全国两会结束后批转上述意见,充分体现中央推进改革的决心,未来中央和地方收入将有调整,特别是目前因为营改增启动,而暂时采取的营业税改征增值税部分仍全部划入地方政府的过渡性安排将会重新规划。

营改增驱动改革提速

此次《意见》中提出“要求深入研究收入划分改革整体方案,合理确定增值税中央和地方分享比例,把适合作为地方收入的税种下划给地方,在税政管理权限方面给地方适当放权,调动中央和地方两个积极性”。

这也意味着,2014年启动的财税改革正在进入“提速”阶段。当时启动的三大改革分别为预算管理制度改革、税收制度改革以及调整中央和地方政府间财政关系。前两项改革前期已陆续取得一些进展,而最后一项任务一直未有显著推进。

但进入2016年后,改革的步伐陡然加快。先是财政部部长楼继伟在全国财政工作会议上,将推进中央与地方事权支出责任划分改革放在了首位。紧接着,3月18日披露的《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》中首次明确,今年出台中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见。而此次《意见》中则进一步强调:今年政府不仅出台指导意见,而且将在条件成熟的领域率先启动事权和支出责任划分改革。

推进这一改革提速,正在全面启动的营改增试点被视作最主要的推动力。

5月1日起,建筑业、房地产业、金融业、生活服务业将纳入营改增试点范围。根据财政部的数据显示,此次新增试点行业涉及的纳税人近1000万户,是前期营改增试点纳税人总户数的近1.7倍。

4个即将纳入试点行业的营业税收入实现超过1.9万亿元,占地方一般公共财政收入比重为23%。目前增值税为中央和地方共享税,营业税改成增值税后,意味着原来地方的主体税种将变成地方仅能分享25%。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,营改增后增值税占比增加,原来增值税75∶25的分成比例,随着增值税基数的增大,中央和地方的分成比例也应该调整。

“具体的比例可能还要通过后期的测算,但从目前公开数据看,未来中央和地方可参照50∶50分成,弥补地方减少的收入,同时加强中央对地方的转移支付制度。”施正文表示。

除了分成比例,中央和地方税种的划分也是中央与地方事权和支出责任划分改革的重点。

“目前中央和地方的税种在收入划分上也存在一些界限不明的问题。比如资源税的收入按理应更多划入地方政府,但在目前阶段主要是划入中央,而个税收入本属于共享税范围,但一直由地税部门征收,实际上成为地税。”一位接近财税系统人士分析认为,只有把这些税种收入界定清楚,才能更多的测算中央和地方收入之间的关系,从而决定分成比例。

事实上,对于中央和地方收入划分关系,此前财政部已经多次做出表态。

“在理顺央地税收收入方面,应该遵循公平、便利、效率等原则,考虑税种属性和功能,将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税,或中央分成比例多一些;将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种,划为地方税,或地方分成比例多一些。”楼继伟表示。

此次公布的《意见》明确“把适合作为地方收入的税种下划给地方,在税政管理权限方面给地方适当放权”或意味着,税种调整将在今年“破冰”。

转移支付“兜底”民生

就在发改委发布上述意见的当天,财政部也发布了2016年中央财政预算数据。和去年相比,今年的预算表新增了6项表格说明。

这其中,尤其是中央对地方转移支付力度的增加成为各方关注热点。

2016年中央财政预算数据显示,2016年中央对地方税收返还和转移支付预算数为58030亿元,比2015年执行数增加2810.21亿元,增长5.1%。如加上使用以前年度结转资金1066亿元,预算数为59096亿元。

财政部金融司相关负责人表示,今年按照改革完善中央对地方转移支付制度的要求,大幅度增加了均衡性转移支付。数据显示,2016年均衡性转移支付预算数为20392.25亿元,比2015年执行数增加1889.98亿元,增长10.2%。

“对于增加的转移支付,央地税收收入划分调整后,地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。”楼继伟表示。

值得注意的是,在预算数据中,由于民生项目的支出占比不断增大,中央的转移支付或将主要用于“兜底”民生。

2016年中央本级支出预算数27355亿元,比2015年执行数增加1800.34亿元,增长7%。中央本级支出具体分为一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出等22类。

而2016年中央对地方税收返还和转移支付预算表显示,基本养老金转移支付预算比2015年执行数增长14.5%;城乡居民医疗保险转移支付比2015年执行增长14.3%。

“在积极财政政策背景下,除了分成比例进行调整外,未来重构后的央地关系,转移支付制度将发挥大作用。”上述财税人士表示。

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