王雍君:僵尸企业的财政治理之道

（原标题：王雍君:僵尸企业的财政治理之道）

2016年两会的政府工作报告明确提出：“采取兼并重组、债务重组或破产清算等措施，积极稳妥处置“僵尸企业”。完善财政、金融等支持政策，中央财政安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置。”本文主要从财政治理的视角，提出处理僵尸企业问题的五项对策建议。

一.以价值创造和财政贡献界定僵尸企业

准确识别什么是真正的僵尸企业、确定其合理范围很重要。当前来自政府方面的主流判定标准有三个：环保不力、连续三年亏损和不符合政府产业政策导向。学界也提出了其他的判定标准，包括是否存在无法获得的优惠贷款条件，以及资产负债率是否过高。获得非正常贷款条件表明银行在向这些企业输血，资产负债率偏高表明其财务风险令人担忧。

这些标准虽然有其合理的一面，但整体上看却忽视了两个至关紧要的问题，因而很容易造成误判。

第一个问题：这些企业在为社会创造价值还是减损价值？企业的存在必有其价值。没有价值的企业意味着在浪费而不是在有效利用稀缺资源，作为界定僵尸企业的标准最为适当。如果减损价值只是偶发的或者周期性的，可另当别论。但如果价值减损是系统和持续的，则必须归入名副其实的僵尸企业。社会可以完全避免减损价值的企业存在，但有其限度：正常的破产机制就提供了社会对僵尸企业的最高容忍度。

就中国现实而言，以破产应对僵尸企业不可避免，但并非适合所有的僵尸企业。这就再次回到关键问题：什么是真正的僵尸企业？其严重程度如何？

仔细想来，即使产能严重过剩、债务比率不下、甚至连续多年亏损的企业，也未必属于减损价值的企业。另一方面，产能与债务不高、利润不少的企业，也未必属于创造价值的企业。因此，前述的识别僵尸企业的所有标准，实际上都经不起严格的推敲。

真正的问题，不在于企业是否存在产能与债务困境，也不在于是否创造利润，而在于从社会的视角观察，它们是否在真正创造价值：利用而不是浪费资源？

最合理也最简明的判定标准是观察企业的税后净营业资本报酬率（ROIC），是高于其加权平均资本成本（WACC）。公式如下：

ROIC = EBIT*(1-t) / ( 有息负债 + 所有者权益 ) 

EBIT指营业盈利即“息税前净利”，t指企业所得税实际税率。因为分子中不包括利息，所以分母中的负债也不包括无息负债——主要是各种应付款。

从财务角度看，企业的价值就在于利用其占用的平衡表左边的“资产”创造利润，并且创造的利润必须高于投入资本（平衡表右边的负债和所有者权益）的WACC。这几乎是不言而喻的。有些占用的资本（比如经营租赁的资产）不出现在平衡表中，需要进行调整。细节性的各种调整事项暂不讨论，但基本原理简单有力：占用资源创造的利润，必须高于投入资源的机会成本——财务上即WACC。所有企业都没有例外。做不到这一点的企业就是减损而不是为社会创造价值。

如果表达为绝对值，上述公式可以转换为许多人熟悉的经济增加值（EVA）概念，有时也称为经济利润——不同于利润表上的会计利润。2010年，国资委已经在国有企业推广EVA考核体系。考核结果表明，许多报表利润为正的企业，其EVA实际上是负值，这意味着它们在创造利润的名义上，做着减损价值的事情。由此亦可推论，以连续三年亏损等作为判定标准，实际上具有误导性。

EVA的基本公式如下：

EVA = （ ROIC - WACC ） * K

K指企业占用或投入的资本，可以针对整个企业，也可以针对某个部门或业务板块。EVA、WACC和ROIC也是如此。但基于识别僵尸企业的目的，以针对整个企业为宜。公式表明，只有ROIC高于WACC的企业，才能创造正值的EVA。正值EVA是企业为社会创造价值的绝对值判定标准，与相对值判定标准ROIC>WACC完全相对应。

需要牢记，计算ROIC和EVA所使用的会计利润概念必须作出调整，主要是剔除非经常性损益——包括来自政府的财政输血部分。对于个人而言，“非经常性损益”意味着一笔不可持续的、偶尔的意外之财或者损失，不足为凭。

流行的判定方法忽视的第二个问题是：这些企业能够不依赖政府的财政援助、独立面对市场竞争并生存下去吗？在中国背景下，僵尸企业与各种形式的财政输血有着千丝万缕的联系，而财政输血也是招致道德风险、从而使企业走上僵尸之路的主要根源。道德风险指利用可望获得的种种机会做不道德的事情并从中获利。各种形式的财政输血，包括财政补助（贴）、税收优惠、政府贴息和贷款担保。在中国，由于金融机构和国有企业大多处于政府直接或间接控制之下，金融机构对国有企业和僵尸企业的各种输血，包括优惠贷款和贷款豁免，在很大程度上最终会通过公共财政系统转嫁给纳税人，金融机构本身的亏损和坏账也少有例外。因此，国有金融机构的输血，本质上也是财政输血。

如果仔细地做合理估算，财政输血的规模和范围比多数人想象的很可能大得多。国有企业和金融机构享受的特殊待遇，远远超出了同等条件下民营企业能够享受的财政待遇，包括上缴股东的红利和土地出让金方面的巨大差异，更不用说来自国家和政府的保护以及难以撼动的垄断地位。

因此，除了价值创造外，将财政贡献作为判定僵尸企业的标准，相当合理且十分必要。与前者相似的是，财政贡献标准也有绝对值和相对值两个衡量指标。绝对值判定公式如下：

财政净贡献 = 财政贡献 - 财政输血

财政贡献指企业向国家上缴的税收和非税收入加总。据此，僵尸企业定义为净财政贡献为负的企业，表明缺乏独立面对市场竞争的能力，因而不得不依赖政府的财政输血。这些企业为社会创造的价值中，可能许多部分来自政府的财政输血，而且最终由纳税人埋单。一旦剔除出去，“僵尸”的面目就会显现出来。

相对值判定公式如下：

财政贡献率 = 财政贡献 / 财政输血

 在此公式下，僵尸企业可以定义为财政贡献率小于1的企业。如果财政贡献率为0.8，意味着政府向这些企业的财政投入每增加100元，只能得到80元的财政回报。

以上两个标准可以结合起来使用。相对而言，价值创造标准比财政贡献率更重要。因此，可以考虑以“64开”：价值标准权重占60%，财政标准占40%。我以为，就当前判定僵尸企业的所有标准而言，没有其他标准比价值标准和财政标准更为合理和确切，尤其是考虑到中国的现实背景，包括国家对国有企业和僵尸企业承担的几乎无限的财政责任。

二．区别对待与分类治理

 在结合价值创造和财政贡献两个标准界定僵尸企业范围与数量的基础上，宜将其分为三类：该死（A类）、等待（B类）和施援（C类）。A类属于多年减损价值且财政净贡献为负、并且没有前景好转的有力证据的企业。与其对其施以援手，不如加快破产或“料理后事”的进程。2016年中央财政安排的、主要用于职工安置分流的1000亿元，应集中用于处理A类企业。

其他措施也需要跟进，但应尽量避免采用并购重组方法。只要没有独立面对市场竞争的能力，通过并购重组把所有这些企业拼凑成一个大企业，很可能依然是僵尸企业。

一个大的僵尸企业，可能比许多个小的僵尸企业更糟。总之，该死的一定要让其死，正所谓置之死地而后生。农夫与蛇的故事非常有启发性。许多僵尸企业是政府-市场边界混乱亲手制造的。许多家庭对孩子的过分溺爱，其实在帮倒忙，长远看而害而无一利。政府与企业的关系，何偿不是如此？世上其没有救世主，自己才是自己的真正救世主。政府的适当作用就是做贵人：扶上马送一程、路还得让其自己走的那类人。

B类企业从过去的价值标准和财政标准看，明显属于僵尸企业；但有某些较明显有力的证据，表明这些企业只要度过眼下经济下行的难关，仍有其基本的市场竞争和发展前景。政策姿态应该是：等等看，给个几年时间，包括延续（但不增加）现有的财政输血；时间一到，仍无起色，立即归入A类企业处理。

C类企业的情形很不相同。过去若干年的价值标准和财政标准，表明它们属于僵尸中的轻微级别，而且有明显的证据表明情形正在好转，包括其创新能力、管理基础、商务模式、管理团队的综合素质以及行业前景。这些企业，其实就不应该划归僵尸企业之例。即使以前年度呈现轻度的“僵尸”特征，政府仍然有必要维持财政援助，甚至适当强化财政这些援助。

以上就是大致的分类管理。关键在于正确分类和准确识别非常重要，接下来还要锁定这些企业在行业分布和地域分布。这些并无实际困难。关键在于，判定僵尸企业的标准一定要清晰合理，包括鉴别“僵尸化程度”。

三.财政压力测试

在确定僵尸企业的范围、类别、程度和行业及地域分布的基础上，确定政府区别对待的政策措施，紧接着需要大致准确地测算每项特定措施的中期成本，覆盖未来至少3-5年中政府需要花多少钱。之后，与政府可以拿出多少钱进行比较。无论如何，各级政府应在反复比较“需要花多少钱”和“有多少钱可花”的基础上，确定财政救援力度、方式和措施。

如果资金足够，这些的压力测试回答以下问题：如果救援范围在现行基础（比如职工分流安置）再扩大比如5%，财政支出需要增加多少？可花的钱还够吗？

如果资金不足，压力测试回答以下问题：如果现行救援措施不变，政府需要增加多少支出？钱从何来？如果增加融资的方案不可行，那么，将现行救援措施削减比如5%，可以减少多少支出，从而与可得资源相匹配？

以上就是财政压力测试的大致思路。真正的问题在于：谁来做？谁牵头？中国现行的预算程序在这里表现出极大的脆弱性。磨合问题——及时将“需要花多少”和“有多少可花”进行权衡——看起来简单，其实非常复杂，尤其高度依赖一套严谨细致的预算决策程序和机制（包括部门间协调机制）。这些正是中国各级政府治理体制上一个巨大的隐形软肋，严重制约政府治理能力的软肋。

还有一个问题：谁掏钱？中央还是地方政府？

面对紧迫的僵尸企业问题，谁掏钱的问题，远没有谁有钱可掏来得重要。有些开支明显属于某个地方政府的责任，但如果没钱，上级政府还得掏钱。所以，关键问题在于：如何精心设计和实施一套针对僵尸企业的转移支付机制，包括政府内部的转移机制。这些在技术并没有太大困难，关键难题出现在政府间财政关系安排以及预算程序方面，两个方面的脆弱性都相当令人担忧。

四.通过明智花钱应对僵尸企业

即使中国目前处于经济和财政下行阶段，政府面对的真正问题依然不是钱，而是花好钱所高度依赖的能力和责任。财政资金存量规模依然十分庞大，这些钱原本可以用来解决许多问题。现行的财政制度非常不协调：一方面有大量现金闲置，另一方面有大量的政府性债务；一方面承担公共服务主要责任的许多基层政府财力不足，另一方面很少承担地方服务的许多高层政府部门财力充裕。

公共支出的质量尤其令人担忧。很少有人看清两个基本事实：政府的开支规模非常庞大，整体的支出质量十分不能令人满意。也很少有人对以下命题有清晰意识：各级政府整体的治理质量，主要取决于公共支出质量。与计划经济时代不同，如今，政府治理的各个领域都要花钱、通常十分昂贵，但即使花了大把的钱，也未能取得多大成果。

一个最佳对比的例子是计划经济时代中国广大农村的三项伟业：农田水利基础设施、农村教育和农村医疗卫生保障体系。那时中国达到的水准，可以说很少有哪个发展中国家能够相提并论。那时的中国，国家穷、政府穷、民众更穷，但主要通过发挥社会主义的主要优越性——集中财力办大事，公共支出的整体质量实际上相当高，至少在农村地区如此。

这个例子启示我们：中国各级政府在改进公共支出质量方面，潜力巨大无比。改革开放使中国取得了许多了不起的成就，但如果我们的支出质量能够提高10%、最好是100%，这些经济社会的治理成果即可放大10%直到一倍，而且不需要增加任何额外支出。这就是中国各级政府应致力追求的境界。再次强调，技术上的难度不大，关键在于政治意愿以及有效的制度创新。考虑到目前五级政府整体的支出高达26万多亿元，占GDP总量的38%，系统和持续提高公共支出质量显得尤其重要和紧迫。

其中一个关键方面涉及如何花钱更好。花同样多的钱，明智地花和糟糕地花，效果有如天壤之别。

就本文的主题--处理僵尸企业——而言，花钱的方式至少有四个：撒钱（各种财政补贴）、给订单、税收优惠和提供服务。多年来，我们的天平已经严重倒向撒钱，无论在农村还是在企业中。其实，每年撒出的天文数字般的钱，很少有人对其作严谨和细致的评估，但许多证据（包括审计署披露的审计报告）表明腐败和浪费严重，效果不佳。长期困扰中国的农村、农业和农民问题，时下依然是一个严重问题，尽管国家的财政输血巨大。这些都是证据。

其实，对于企业生存发展而言，在同等金额下，订单比补贴的刺激作用和其他作用，不知要好多少倍。补贴无法挽救企业（假如需要），订单可以。有订单的企业通常死不了。中国有庞大的公共部门，包括行政事业单位。只要企业达标、产品达标，也就是符合政府预先公布的采购条件（比如环保节能标准），政府有能力给出海量订单，足以挽救大部分值得挽救的企业和产品，也能支持发明创新。补贴做不到这一点。这有许多原因，不详细讨论。

明智花钱也要求税收优惠与补贴之间的权衡。如果发明创新的扩散效应非常广泛——比如高性能的小巧电池技术，普遍性的税收优惠通常更好，补贴明显不合适。一般地讲，对企业的补贴，仅适合于支持其特定创新——比较汽车的发动机技术。如果将其普惠化，制造的问题将比要解决的问题还多。我们的普惠化补贴还少吗？

政府的本质和核心职能是服务大众，而不是撒钱（税收优惠、补贴之类）。以此言之，即使就本文关切的狭隘主题——处理僵尸企业——而言，原则上，多数情况下依赖撒钱也并不适当，除非这些钱用于支持严格界定的创新，以及强化转型过程中的社会安全网。在这些方面，各级政府积极作为的空间大得难以估量。

五.边界收缩以固守支持

寻根溯源，僵尸企业与政府-市场边界混乱模糊紧密相连。与绝大多数国家相比，中国各级政府对企业承担的财政义务，无论就其范围还是程度都大得多，但其结果往往令人失望。因此，十八届三中全会提出梳理边界的简要原则：让市场发挥决定性作用，让政府更好地发挥作用。

接下来如何落实呢？一种正确良好的理念，如果没有具体的理念和操作上的对接，通常不会导致任何积极的变化。

最好的对接，就是区分清晰“替代”和“支持”这两个全然不同的概念。“替代”含义是：如果政府或国企退出这些领域（竞争性和赢利性行业），民间资本的进入毫无问题，并且预期结果会好得多。在这种政府下，政府的作用就其是在代替市场机能的作用，这是大部分重大经济难题的主要根源。美国前总统林肯的名言不无启发性：政府要做的，无论就是做人民（市场）不愿意做或者做不好的事情。对于重新梳理政府与市场关系和正确定位政府职能边界而言，很难找到比这更好的原则性表述了。历史上，延续两千年的与民争利造成的恶果，足以为当代中国的改革提供宝贵教训。权钱交易的肥田沃土也在于此。

“支持”的含义同样清晰：政府的作用、甚至国企的作用，仅限于明显的市场失灵，而且这些失灵不是由政府引发的、而是市场体系本身内生的那种失灵。被广泛讨论的市场失灵，其实有很大一部分原因并非真正的市场失灵，而是来自政府不适当的或过度干预（比如行政许可）引发的失灵。把这类失灵算在“市场”头上，实在是天大的误会。可惜，这个问题经常被含糊其是地处理掉。

这里不打算讨论细节，只是指出：僵尸企业的形成和恶化，一个重要的是政府职能边界的无限扩大化：政府和国企活动广泛进入“替代”领域而不是“支持”领域。如果不把边界问题梳理清晰，其他的改革举很难真正有效。

如何梳理边界？最佳答案是：首先弄清楚政府合理的支出边界划在哪里。经常提及的“转变政府职能”，一直没有落实到“收缩公共支出边界”上。政府没有必要承担太多的财政责任：为不应该由政府埋单的事埋单。很少有人意识到，没有弄清楚政府的财政责任是什么、不是什么，就不可能弄清楚政府的职能边界该划在哪里；只要没有弄清政府职能边界该划在哪里，相关的改革将很容易变异为纸面改革。

作者现为中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师；中央财经大学政府预算研究中心主任；北京财经研究基地首席专家。本文系特约稿件。