陕西省特色小城镇建设工作实践

（原标题：陕西省特色小城镇建设工作实践）

编者按

我国经济发展新常态下，小城镇面临新的发展机遇。一是农民收入提高带来机遇，二是产业转移和农民工回乡创业带来机遇，三是高铁、公路、桥梁、机场等重大基础设施建成和完善带来机遇，四是城市居民生活方式变化带来机遇。陕西省委、省政府高度重视特色小城镇建设工作，抓住小城镇快速发展的机遇，2011年起在全省启动了重点示范镇和文化旅游名镇建设，采取专项资金引导、土地指标支持、专业人才帮扶、目标责任考核等一系列措施，取得了明显成效，示范引领全省小城镇快速发展。重点示范镇户籍人口城镇化率由建设之初的44.7％增加到2015年的56.0％，吸纳进镇人口51.3万人。现将《陕西省特色小城镇建设工作实践》印发各地，供学习参考。

城镇化是现代化的必由之路，陕西省委省政府把加快推进新型城镇化作为推动科学发展、富民强省的重大战略，提出了“建好西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做优社区”的总体思路，特别是把特色小城镇建设作为推进新型城镇化、促进城乡发展一体化的重要突破口，从2011年起，在全省启动了重点示范镇和文化旅游名镇建设，经过5年的努力，初步探索出加快推进农村人口就近城镇化，实现城乡协调发展的新路子。

一、发展特色小城镇的现实意义

长期以来，陕西城镇化滞后于工业化，落后于全国步伐，特别是小城镇规模较小、设施落后、缺乏特色，是陕西县域经济社会发展的主要短板之一,是陕西追赶超越的重点所在，也是全面建设小康社会的重要举措。

（一）加快新型城镇化的有效路径。新型城镇化要求大中城市和小城镇协调发展。多年来，全省农业人口大量涌入城市，特别是大城市交通拥堵、空气污染、房价高企和资源紧张，产生了一系列消极后果。按照陕西省新型城镇化规划，到2020年，城镇化率要达到62%，约770万农民进城落户，如此多的人口进入大城市，既会加重“城市病”，也给政府解决农民“市民化”、“城乡一体化”带来巨大的压力。从2011年起，陕西启动了特色小城镇建设，目的是按照“城乡政策一致，规划建设一体，公共服务均等，收入水平相当”的原则，因地制宜，打造特色，建成富民宜居强镇，成为农民进城落户、创业的良好平台，促进农民就地城镇化，有效缓解城市的压力，提高全省城镇化率。

（二）搭建城乡发展一体化的基本平台。加快城镇化特别是特色小城镇建设步伐，是破解城乡二元结构的重要抓手，也是满足群众过上美好生化新期待的迫切需要。2010年，陕西省城镇化率仅为46.5%，与发达地区相比还有较大差距，县域城镇化水平仅为34%，基础设施滞后，承载能力不强，产业基础薄弱，有特色产业的镇不到20%，教育、医疗、文化等公共产品供给不足。不仅拖累工业化的进程，也阻碍了城乡一体化发展，成为科学发展、富民强省的一个瓶颈制约。亟需通过建设一批基础设施环境良好，社会化综合服务体系健全，对产业和人口集聚具有强烈吸引、功能相对完备的小城镇，为农民提供低成本的城镇化选择，加快缩小农民收入差距和生活质量差距，加快推进城乡一体化。

（三）探索推动小城镇建设的科学方法。近10年来，陕西小城镇建设经历了从全面铺开到重点突破的发展历程。2006年，全省开展“千村百镇”整治建设工作，每年提升1000个村，100个镇设施建设水平和村容村貌。2008年，启动了“关中百镇”和陕南陕北各50个镇建设，省委、省政府给予每镇100万元的启动资金。2009年，省委、省政府又做出107个重点镇建设的部署。通过几年的不懈努力，城镇化有了一定推进，但各方面因素制约，小城镇整体规模较小，经济总量不足的局面未能得到根本改变，难以对县域经济社会发展形成有力支撑，需要突出重点，收紧拳头，集中力量，按照建设农民幸福家园的模式与标准建设重点示范镇，通过挖掘历史文化资源，合理开发利用，带动旅游产业，两者相互补充，相得益彰，作为推进小城镇建设的两个抓手，为全省城镇化建设探索新路、做出示范。

二、陕西特色小城镇建设总体情况

陕西省委、省政府高度重视特色小城镇建设工作，2011年3月，确定了31个重点示范镇，采取专项资金引导、土地指标支持、专业人才帮扶、目标责任考核等一系列措施，目标是建设成为县域副中心，成为农民进城落户和创业的平台，2013年7月又增加了4个沿渭镇，总数达到35个。同时，为充分保护历史遗存、传承传统文化，又确定了31个文化旅游名镇（街区），通过保护修复、打造特色、开发旅游、实现富民宜居，促进县域经济发展。几年来，在省委、省政府的正确领导下，35个重点示范镇和31个文化旅游名镇建设取得了明显成效，示范引领全省小城镇快速发展。

（一）多措并举，统筹推进特色小城镇建设

一是资金引导，土地支持。省政府对省级重点示范镇连续五年给予每镇每年1000万元的专项资金支持，并单列1000亩城乡建设用地增减挂钩指标。对于31个省级文化旅游名镇，从2013年到2015年，省上分批次给予每镇（街区）200亩城乡建设用地增减挂钩指标，省级财政给予每镇每年500万元专项资金支持。

二是科学规划，突出特色。按照建设城市社区和农民幸福家园的标准，紧紧围绕地域特色、产业特色和文化特色，组织编制了重点示范镇的“一镇一模块”规划。对于8个沿渭省级重点示范镇，发挥渭河生态资源优势，做好规划模块设计、滨水景观设计，打造特色各异的渭河景观带。对文化旅游名镇（街区），突出历史文化、景观资源特色，编制控制性详细规划和专项规划，分类指导历史街区建设。

三是项目带动，加快建设。坚持把项目带动作为推进小城镇建设的重要抓手，按照《陕西省重点示范镇标准（试行）》，分别制定了35个重点示范镇和31个文化旅游名镇（街区）三年及五年建设目标，将建设任务落实到具体项目，建立项目库，按照基础设施和公共服务设施先行的原则合理安排建设时序，逐月开展项目督查，确保小城镇建设项目快速推进。

四是创新体制，激发活力。35个重点示范镇所在的县（区），通过下放部分经济社会管理权限，成立公用事业管理办公室，选派两批技术干部挂职副镇长，在8个沿渭镇设立副县级管委会，设立镇级财政等措施，激发了重点示范镇内生动力。

五是夯实责任，严格考核。省委省政府明确设区市人民政府对“两镇”建设总体负责，各县（区）人民政府是建设融资责任主体，各镇人民政府是实施责任主体。建立了“月通报、季讲评、半年观摩、年终考核”的工作推进机制，每年评出10个重点示范镇和文化旅游名镇建设先进镇，年终给予每镇100万元奖励，形成层层有责、上下联动的积极的工作氛围。

（二）多点突破，特色小城镇建设成效初显

五年来，紧紧围绕经济强镇、人口大镇、魅力小镇的目标，省级各部门整合项目，捆绑资金，各级党委、政府迅速行动，上下联动，多点突破，合力推进，特色小城镇发展迅速、实力增强、特色鲜明、示范带动作用凸显。

一是镇域经济快速发展。陕西省特色小城镇结合实际发展特色产业，宜工则工、宜农则农、宜游则游，建成了一批具有县域特色的产业聚集区、生态循环经济区、城镇化拓展新区和城乡统筹一体化发展示范区，促进了工业化和城镇化的良性互动。重点示范镇二三产业增加值占GDP比重由2011年的88.8%增加到2015年的95.0%，人均GDP 73226元；农民人均可支配收入由2011年建设之前的7064元上升到目前的11378元，高于全省平均水平30个百分点。

二是承载功能明显提升。特色小城镇建设依托生态优势，不断拓展发展空间，老区环境整治和新区模块化建设同步推进，综合承载能力显著提升。35个重点示范镇完成投资479亿元，镇区面积累计扩大68.8平方公里，建成区绿化覆盖率平均达到36.5%，人均道路面积平均达到17.2平方米，供水普及率平均达到92.8%，燃气普及率平均达到48.5%，公厕密度达到平均每平方公里2.6个，建设垃圾处理场、污水处理厂（站）55个，生活垃圾无害化处理率达到76.9%以上，污水处理率达到60.4%以上，学校、医院、文体中心（广场）等公共服务设施相继投用，有效提升了公共服务水平。

三是城镇人口加快集聚。重点示范镇建设坚持集中城镇化、就地城镇化融合发展，有序推进农业转移人口的市民化，促进在城镇稳定就业和生活的常住人口真正融入城镇，成为真正的城镇居民。各重点示范镇以各类产业园区为载体，吸引更多的人进城落户、就业、创业、置业，吸纳进镇人口51.3万人。35个重点示范镇镇域常住人口平均值为5.1万人，远高于全省镇域常住人口平均值1.4万人。目前，35个重点示范镇户籍人口城镇化率由建设之初的44.7%增加到2015年的56.0%，年均增长2.3个百分点，高于全省平均城镇化率0.7个百分点。

四是旅游小镇雏形显现。文化旅游名镇按照“规划引领、保护修复、完善功能、开发利用、突出特色、宜居富民”的总体思路，着力构建名镇传统“形态”、传承多元“文态”、打造宜居“生态”、丰富旅游“业态”。截至目前，31个文化旅游名镇累计新建项目978个，完成投资81.9亿元，建设步入快车道，旅游效应日益显现，年均实现旅游人数1500万人次，旅游收入50亿元。

五是示范引领效果明显。2013年，省政府为发挥财政资金的引导作用，变“拉车”为“推车”，省上跟踪指导考核一批市级重点镇，按照省级重点示范镇的理念推进建设，年终评出8个成效显著的镇，采取以奖代补的方式一次性奖励每镇600亩土地增减挂钩指标和600万元。此项政策市县反响强烈，纷纷抢抓机遇，制定措施，强力推进，各市共确定市级重点镇119个，一大批市级重点镇设施功能不断完善，镇区环境明显提升，政策综合效应明显。

（三）陕西特色小城镇建设几个特点

一是一体化规划，做到管控有力，突出特色。按照“规划建设一体”的总体要求，提出将镇区建设规划、土地利用规划、产业规划、生态环境保护规划多规融合，实行镇村一体化规划。充分发挥一体化规划的龙头引导作用，强化规划的严肃性、管控性，35个重点示范镇利用省测绘局的航拍技术监测重点示范镇规划工作。按照农民居住相对集中，公共服务设施配套完善的要求，运用城市建设的理念和方法，依托老镇区，选择集中连片用地，规划建设功能分区合理、设施配套齐全、生态环境优美的综合服务新区模块，明确了基本功能定位、产业支撑、用地布局、综合交通体系等内容，明确制定了市政基础设施、公共服务设施、各类住房项目等新区建设的模块规划和量化指标。新增加的沿渭河4个省级重点示范镇做好规划模块设计、滨水景观设计，打造特色各异的沿渭景观带。文化旅游名镇深入挖掘和充分体现地域风貌特色和文化内涵，制定城镇控制性详细规划，细化到每一个街巷、每一栋建筑。

二是精细化建设，做到要求明确，有章可依。陕西省委、省政府依据相关规范，制定了详细的建设标准，从基础设施、公共服务设施、环境改造、住房建设等5个大类、29个分类严格规定了建设实施标准。按照基础设施和公共服务设施先行的原则合理安排建设时序，逐月开展项目进展排名，确保小城镇建设项目快速推进。对文化旅游名镇建设，坚持进行分类推进，对文化旅游资源丰富、区位优势明显的镇，加大旅游开发投入，形成特色鲜明的旅游产业；对人口规模小，历史文化遗存分散、交通不便的镇，以保护修复为主。

三是特色化建设，做到文化传承，风貌显现。陕西是中国十三个封建王朝建都地，历史文化资源十分丰富，2013年全省启动了31个文化旅游名镇建设后，各镇抢抓机遇，迅速启动了历史遗存修复、综合环境整治以及配套设施建设，按照“修旧如旧”的原则加快现代建筑改造，名镇传统街区风貌显现。为了切实做到对文化传承不留遗憾，全省遴选90余名专家开展一对一指导，深入挖掘历史文化特色，逐步形成了红色教育、宗教历史、自然生态、边塞风光等特色城镇雏形。

四是系统化推进，做到产城融合，协调同步。重点示范镇按照 “加快建设新区、改造提升老区、整合镇域社区、发展产业园区”的工作思路，四位一体，同步推进，着力提高镇区基础设施和公共服务设施水平，按照城市社区的模式创新管理，把为民服务、便民服务延伸到居住社区。按照“一镇一业、一镇一品、一村一品”的思路，把产业园区作为产业集群发展的主要载体，依托特色优势，明确产业定位，不断打造和延长产业链。以农产品加工、能源转化、文化旅游、现代物流等为重点，培育了一批市场前景看好的主导产业；引导重点项目和工业、教育及养老等项目向园区布局，大力发展第三产业，推进区域产业分工和协同发展，构建了工业、农业、现代服务业等各具形态的发展格局。

五是动态化管理，做到科学评价，有效激励。为加快特色小城镇建设，陕西实施项目化管理，将建设任务落实到具体项目，建立项目库，按照基础设施和公共服务设施先行的原则合理安排建设时序，制定目标责任考核措施，由省政府对各镇的建设情况进行考核，逐月开展项目进展排名，实行动态化考核，形成比进度、争排名、重效果的良性竞争氛围和考核奖励机制，推进特色小城镇镇项目建设实施。考核采用听取汇报、民主测评、实地查看等多种形式，对重点示范镇建设实施“月通报、季讲评、半年观摩、年终考核”的工作推进机制，每月对各镇工作情况进行汇总排名，充分运用考核结果，对考核成绩靠前镇的党政主要负责人进行提拔使用。从2014年开始，各镇1000万元专项资金留下300万元，实行“以奖代补”；从2015年起，省委省政府集中每镇剩余的300万元专项资金，对各镇实施分层次奖励，发挥财政资金的引导作用，推动争先创优、奋力赶超。

六是制度化创新，做到政策一致，服务均等。重点示范镇提供优质公共服务来吸引聚集群众，使进城农民能够享受与城市一样的服务和生活。全面放开户籍限制，已登记为城镇常住户口的进镇农民和申领居住证的流动人口，享受与当地城镇居民同等的公共服务待遇。加快教育、医疗、社会保障、就业等相关配套制度改革，将进镇农民工子女纳入了义务教育经费保障范围，免除学杂费。将进镇群众纳入了城镇医疗卫生服务体系，享有与城镇居民平等的基本医疗卫生服务，新型农村合作医疗参合率达到98.9%，城乡居民社会养老保险参保率达到97.3%。社会救助体系日趋完善，实现了应保尽保。建立公共就业创业服务平台275个，劳动力培训人次较2011年建设之前增长91.8%以上，经过就业培训实现就业人数增长57.7%，确保进镇群众“进的来、稳得住、能致富”。

三、下一步工作

“十三五”期间，我们将以人的城镇化为核心，全面落实新型城镇化规划，以习近平总书记系列重要讲话精神和对陕西工作的重要指示为指引，把特色小城镇建设作为带动全省小城镇发展上水平的引导性工程，推动农民就近城镇化的民生工程，全面建成小康社会的样板工程。

一是强化示范特色。继续按照集中力量、择优培育、突出重点、逐级推进的原则，抓好35个重点示范镇和31个文化旅游名镇建设，到2020年，将重点示范镇打造成为县域副中心，将文化旅游名镇打造成为文化内涵厚重、建筑风貌鲜明、宜居宜游的特色小镇，并着力打造一批市级特色小镇，培育出5个左右镇级市。

二是打造空间特色。充分发挥重点示范镇、文化旅游名镇示范引领作用，在全省打造两大小城镇集聚带：渭河沿线小城镇集聚带、秦岭北麓小城镇集聚带，以及十一个小城镇集聚区：彬长能源基地小城镇集聚区、铜川工业走廊小城镇集聚区、帝王陵大遗址保护小城镇集聚区等十一个小城镇集聚区。

三是凸显地域特色。针对关中、陕南、陕北三大地理单元自然特点，对三大区域小城镇进行分类指导，构建鲜明地域特色小城镇。在关中地区，主要依托关中城市群辐射带动小城镇建设，并加强历史文化名镇、名村保护和大遗址保护。陕北地区以产镇融合谋求发展，依托陕北能源化工基地打造一批工业强镇，并彰显陕北小城镇黄土文化、红色文化特色。陕南地区小城镇与陕南移民搬迁、保障性住房相结合，重点打造陕南古镇旅游品牌，推进小城镇全面发展。

四是营造文化特色。关中陕北、陕南三大地域文化差异显著，应在小城镇建设中体现。关中应凸显古朴浑厚特点，体现汉唐建筑风貌，陕北应以黄土风情为主线，凸显厚、旷、豪、淳文化特点，陕南应凸显巴蜀、徽派等风貌特点，与山水空间相呼应。

五是夯实产业特点。具体包含农业生产基地型、工业发展带动型、物流集散带动型、移民搬迁聚集型等多种类型。

（住房城乡建设部村镇建设司推荐）