中国深化国防和军队改革 军事立法体系如何创建？

（原标题：中国深化国防和军队改革 军事立法体系如何创建？）

2016年我国国防和军队改革进入了一个具有里程碑式的新时代，其最重要的显著标志就是重新组建了新的中央军委领导机关，将以往的总部体制改为军委多部门体制，共设15个职能部门，包括军委办公厅、军委联合参谋部、军委政治工作部、军委后勤保障部、军委装备发展部、军委训练管理部、军委国防动员部7个部（厅），军委纪律检查委员会、军委政法委员会、军委科学技术委员会3个委员会，军委战略规划办公室、军委改革和编制办公室、军委国际军事合作办公室、军委审计署、军委机关事务管理总局5个直属机构。

从1月1日起，中央军委按照改革后的新编制体制和职能运行。原中央军委领导下的四总部体制、军区、二炮和军队政法、纪检、审计等机构都同步按照新的编制序列运行，同时新组建的陆军领导机构、火箭军和战略支援部队也以崭新的面貌出现。从而使人民军队在即将迈入建军89周年之际，浴火重生、凤凰涅盘，重新焕发出了新的青春和活力。

军队改革对国防和军队建设的带来的变化和影响将是深刻的、全方位的，广泛而深远，尤其对及时完善军事立法体系，加快提升国防和军队建设法治化水平也必然带来新的契机。提升国防和军队建设法治化水平，必须从建立完善的军事立法体系入手，必须站在国家和军队改革的高度正确处理改革与立法的关系，对军事立法主体、军事立法程序、军事立法监督、军事立法技术等进行全面改革创新。正确认识理解和把握我国军队改革后对军事立法体系产生的影响和变化，对于坚持依法治军、依法推动和巩固改革成果和发挥充分军事立法功能、推进军事立法体系完善都具有重要意义。

我国2015年3月新修订的《立法法》第103条对军事机关立法权作了明确规定：“中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队，可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定军事规章。军事法规、军事规章在武装力量内部实施。军事法规、军事规章的制定、修改和废止办法，由中央军事委员会依照本法规定的原则规定。”该条既以国家基本法律形式明确了各级军事立法主体，同时也赋予了中央军委具有依据《立法法》的原则对军事法规、军事规章的制定、修改和废止办法的权限。

军队改革后，中央军委的设置、职能和立法权保持不变，即仍然履行《宪法》赋予的各项职权，并具有《国防法》和《立法法》确立的制定军事法规和与国务院联合制定国防行政法规的立法权限；但中央军委现由15个职能部门组成，取代了由总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部构成的总部体制，原《立法法》限定的军事规章立法主体发生了变化，对军事立法体系构成带来了新变化。

为此需要对新军事规章立法主体及相应的立法效力作出新的规定或解释。主要是根据中央军委新设立的组成机构的性质确立相应军事立法权限。

一是中央军委新设机构中的联合参谋部、政治工作部、后勤保障部、装备发展部、训练管理部、国防动员部等6个部门，主要承担指挥作战、政治工作、后勤装备保障、训练管理和国防动员等领导管理职责，应当享有原总部的军事规章制定权，其效力应当高于各军种和战区制定的军事规章及规范性文件，也可以根据需要继续与国家有关部门联合制定国防行政规章，军地一体适用。

二是中央军委办公厅作为中央军委的重要办事机构和执行机关，承担着落实军委首长指示和组织协调军委各职能部门有序运行及相关组织管理工作，其制发的规范性文件具有军事规章的效力；如果军委办公厅制发的规范性文件经军委批准或转发后，即具有军事法规的效力，其效力高于军事规章；同时，军委办公厅还可以根据需要与中央办公厅和国务院办公厅联合颁布法规类或规章类规范性文件。

三是新组建的军委纪律检查委员会、军委政法委员会、军委科学技术委员会作为军委直接领导下的内部机构，一般不具有对外的职能，其制发的文件具有军事规章的效力，主要在军队内部适用，因此除军委科学技术委员会外，通常不与国家有关部门联合制发具有规章效力的规范性文件，当出现需要与国家有关部门联合发文的事项时，也可由军委办公厅或其他相关部门出面协调承办。

四是中央军委内设的军委战略规划办公室、军委改革和编制办公室、军委国际军事合作办公室、军委审计署、军委机关事务管理总局作为军委直属机构，主要是负责分管的专项工作，主要是依据相关军事法规、军事规章开展工作，通常不制定军事规章，必要时可制发具有军事规章效力的规范性文件，也可根据分管工作的需要，经由中央军委批转成为军事法规，在军内一体遵行。

五是中央军委各有关职能部门所分管的工作，在需要得到其他职能部门配合时，可以联合相关部门共同制定军事规章或具有规章效力的规范性文件。

六是中央军委有关职能部门认为其负责管理范围内的事项，需要上升到军事法规的层次时，可以经中央军委批转后颁布，成为军事法规并具有相应的执行效力。

七是军队改革后，新组建的陆军司令部、火箭军、战备支援部队是与海军、空军并列的独立军种，形成了我军新的五大军种，其管理职责和军事立法权限与《立法法》规定的各军兵种的立法权限完全一致。

八是新设立的各战区作为军委作战指挥体系的重要一环，主要负责战区范围内的联合作战指挥任务，剥离了原军区承担的行政管理职能，其管理职能和权限完全不同于以往的军区，主要是转发中央军委的作战命令、下达作战指令、构建和完善战区联合作战指挥体系等。因此，原则上不再具有原军区的军事规章制定权限，但可以根据需要颁发在战区范围内适用的有关作战方面的军事规章及或具有军事规章效力的规范性文件。

九是中央军委应当及时重新修订颁发《军事法规军事规章条例》。根据改革后的全军体制编制、军事领导机构设置和军事立法需要，对新设军事机关的立法权限、立法事项、立法程序、适用范围、效力等级和相互协调衔接、备案审查和监督等作出明确规定。

十是组织力量抓紧对以往四总部及军区制定的现行有效规章进行全面清理，及时制定、修改和废止相关规章。在归口清理的基础上，进行系统分类、整合和编纂。对过时的规章应及时废止；对仍然适用的应重新组织修订颁布。在新的规章没有重新颁布前，以往颁发的各类军事规章仍然有效适用，必须维护各类军事规章的权威性，任何单位和个人均不得擅自违背。（丛文胜 中国政法大学教授，博士生导师）

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