核心话题 难民漩涡中的欧盟与土耳其

（原标题：核心话题 难民漩涡中的欧盟与土耳其）

在欧盟与土耳其举行的特别峰会上，双方就难民问题达成了六项共识，欧洲理事会主席图斯克乐观的认为，非法移民的大门即将被关闭。而欧洲大国的领导人则对这份协议比较谨慎，同时也对这份协议的合法性有所质疑。难民潮持续一年多来，已经成为欧盟必须面对的风暴，不仅影响到了欧盟内部的团结，也正在重构欧盟的地缘政治的构想，包括欧土关系也不得不到了非常“热络”的程度。然而，欧盟以金钱购买和平的方式，并不能真正解决难民潮问题，一个和平而脆弱的欧盟无法在地缘政治的大博弈中获得一席之地。

欧洲漫长的寒冬即将结束，难民潮可能再度爆发，去年5月份以来，巴尔干半岛进入欧洲，土耳其－希腊－马其顿－塞尔维亚－匈牙利，成为难民进入欧洲的首选路线。而难民潮也滋生了庞大的非法移民的产业，各种蛇头组织从中获利超过60亿欧元，这一非法移民链条既打乱了欧盟既有的难民法律规则体系，又不利于欧盟内部的安全。过去一年多来，超过100万难民进入欧盟境内，其中80%是从土耳其过境，而现在土耳其境内还有超过300万难民，如果土耳其开闸放水，欧盟是没有能力抵挡新一轮难民潮的冲击的，难怪图斯克在媒体上对难民苦口婆心喊话，不要来欧洲，不要拿着自己的财产和生命开玩笑。甚至有人更悲观地认为，新一轮的难民潮将让欧洲的移民体系彻底破产。

土耳其境内的数百万难民就是欧盟的梦魇，因此，从去年10月份开始，欧盟与土耳其就难民问题举行特别峰会，欧盟28个国家领导人与土耳其领导人进行磋商与谈判。欧土关系因难民问题也出现了戏剧性的逆转，曾几何时，土耳其一直乞求加入欧盟，而现在欧盟则不得不将埃尔多安、达武特奥卢视为座上宾，邀请到布鲁塞尔，共商大事。从这个角度而言，难民的确变成了土耳其撬动欧土关系的筹码，然而，土耳其境内的难民超过其人口的4%，也是难以承受的包袱。此外，土耳其最近的境况也非常不妙，土俄关系恶化；土耳其在叙利亚的战略地位动摇；国内的库尔德人与军方重启战端。土耳其不仅需要金钱，也需要欧盟的友谊，而在难民问题上，欧盟又有求于土耳其，双方的合作也可以说一拍即合，大有抱团取暖的意味。

经过十二个小时的磋商，双方达成了“以一换一”的协议，简单来说，就是土耳其每接受一个从希腊遣返的难民，欧盟就接收一个从土耳其来的合法的难民。看上去这是非常“折腾”的办法，也不能阻挡难民潮，但是通过“置换”的方式，土耳其帮助欧盟对难民进行筛选，以此来阻断和打击非法移民。土耳其为欧盟“干活”，能得到什么好处呢？为了让土耳其成为难民的“蓄水池”和“回收站”，欧盟也是不惜血本，尽量满足土耳其的各种要求。欧盟答应给土耳其的30亿欧元财政补贴尽快落实，此外还要增加相关的款项，以改善在土耳其境内的难民生活；加快签证自由化路线图，在2016年6月之前取消土耳其进入欧盟境内的签证要求。除此之外，还同意为土耳其入盟谈判取得新进展做准备。欧土之间的难民置换协议能够贯彻的前提是土耳其与欧盟的遣返协议适用于第三国，欧盟将西巴尔干国家和土耳其列入安全来源国，如此，欧盟就可以遣返难民而不会违反“禁止遣返”的国际法规定，即禁止将难民遣返到可能面对迫害或酷刑的国家。

很难说，欧土之间的难民协议能够阻挡难民潮，但是在当下的国际政治经济局势之下，没有治本之策。对于欧盟来说，难民潮已经威胁到欧盟内部的团结，甚至影响到德国总理默克尔的执政地位，病急乱投医，也可以理解。而欧土协议的达成，让双方在难民问题上形成了一个临时的同盟，土耳其虽不是欧盟成员国，但却是至关重要的一方。既有的法律法规已经难以抵挡难民潮的冲击，政治磋商的方式就被提上日程，在欧土峰会之前，德国和土耳其之间已经形成基本的协议，而参加峰会的其他成员并不知晓这一协议的存在。进一步说，欧土协议实质上则是德土之间的妥协和共识。欧盟内部尚且不能通过协商的方式解决难民问题，更不用说欧土之间达成协议，为了破解集体行动的困境，大国协商与治理就成为可行之道，但是土德私下达成的协议也让欧盟其他成员国感到不满。

围绕难民问题，欧盟已经陌生的地缘政治又回来了，边界的意识再度复活，欧盟代表的一体化是不是到了一个临界点呢？二战结束之后，欧洲以和平和协商的方式实现了一体化，逐渐抹平了边界，欧盟也获得了诺贝尔和平奖。然而，难民的大量涌入，不仅冲击了欧盟的边界，也让欧盟在和平状态下制定的法律法规，捉襟见肘。欧盟相关的法律规定，对于没有合法旅行证件的难民，应当由首次入境国对难民进行登记、安置和避难权的审理，对于不符合避难条件的难民予以遣返，这意味着处于“前线”的希腊、意大利等国面临巨大压力。欧盟内部的责任分摊机制，或者份额分配的方案几乎落空，欧盟成员国对待难民也是态度各异。去年9月提出的16万难民名额的分配方案，虽然以有效多数（55%）得以通过，但是东欧的捷克、斯洛伐克、波兰和匈牙利（维谢格拉德集团）反对这一分摊方案，半年多过去了，只有660名难民得以分配，由此可见，欧盟内部的难民协调机制几乎已经失效。

二战之后，欧盟的体量不断扩大，欧洲已经达到了历史上最大的边界，最初欧洲主要是基督教世界，随着基督化不断向东和向北扩张。而当下欧盟已经进抵伊斯兰世界的边缘，欧盟内部多样性增加，与之相关的离心力也在增加，这让欧洲一体化传统的协商机制趋于失效，通过不断的谈判、讨论，甚至吵架达成共识。现在已经看到的是，欧盟内部已经分化了，东欧国家对难民持强硬的排斥；丹麦、英国、爱尔兰不愿意参与难民名额的分配，保持比较超然的态度；而德国、法国等国则组成“意愿联盟”，对难民则持欢迎态度。去年德国接纳了滞留在匈牙利境内的大批难民，德国当然占据了人道主义的制高点，但是几十万难民进来之后，地方政府有些承受不了，圣诞节出现的大规模的性侵事件让德国国内的民意开始右转。难民潮如同一面镜子，欧盟的百态显露无疑，不但东欧国家在自己的边界上重修了铁丝网、隔离墙，老欧洲和新欧洲之间的芥蒂也在加深，新欧洲拿着大笔财政补贴，却不愿意帮助难民，德国是不是可以掐断这一财政补贴呢？如果是的话，欧盟内部已经裂变为几个不同的集团，这是默克尔不愿意看到的。

难民潮也映照出欧盟的两难困境，治本之策在于让中东重新恢复秩序，“消灭”难民来源国，所谓的难民就是非欧盟国家公民或无国籍者，由于有理由担心自己因种族、信仰、国籍、政治信念或属于某个社会群体受到迫害，因而不在本国，也不愿或无法返回本国。如果叙利亚、伊拉克还处于战乱之中，难民就会源源不断被“生产”出来。以欧盟目前的军事实力，并不足以扭转乾坤，而且半个世纪的和平让欧盟对战争产生了免疫。欧土之间的协议，至少表明欧盟现在还不愿意更多地介入中东事务，而是试图建立战略缓冲或者隔离带，西巴尔干国家、土耳其虽然不是欧盟成员，但却被认为是安全来源国，构成了阻滞与筛选难民的缓冲地带。

吊诡的是，欧土协议虽为权宜之计，但是却带来了一个潜在而重大的难题：土耳其“拱卫”欧盟的同时，也构成了欧盟的一部分；欧盟为了保持内部团结而与土耳其合作，却陷入了“被动扩充”的困境，未来可能打开土耳其入盟的大门。若土耳其入盟或者欧土进一步一体化，那会进一步增加欧盟内部的多样性与离心力，“欧洲”二字将不得不跨越文明的边界，彼时的欧盟将不得不面临双重的难题：过度扩张至中东的同时极可能撑破自己。