联邦与割据

（原标题：联邦与割据）

囊中江湖

1922年，“联省自治”运动正在中国风起云涌、如火如荼之际，陈独秀与胡适这对老朋友兼老对手之间，爆发了一场龙虎斗。

当时胡适正在编《努力周报》，二人便以此为战场。陈独秀在《努力周报》第十五期发表文章，明确反对联省自治。他批判那些主张联省自治的人“未曾研究中国政治纠纷的根源在哪里”。在他看来，“中国政治纠纷的根源”在于“封建式的大小军阀各霸一方，把持兵权财权政权，法律舆论都归无效，实业教育一概停顿”。说到底，联省自治不是药方，而是病毒：“他们的联省论，完全建设在武人割据的欲望上面，决不是建设在人民实际生活的需要上面——不过联省自治其名，联督割据其实，不啻明目张胆提倡武人割据，替武人割据的现状加上一层宪法保障。”

陈独秀的论断，其来有自。三年前，他谈南北分立，追问其本质到底是南北人民分立，还是特殊势力分立。所谓“特殊势力”，便是军阀。他认为，在军阀未被彻底铲除之前，无论南北分立，还是各省地方分治，都没有主张的价值，因其实质上还是“藩镇割据”，“和地方分权人民自治的精神，隔得太远”。（《为什么要南北分立？》）

大约一月之后，胡适写作《联省自治与军阀割据》，刊于《努力周报》第十九期，对陈独秀的观点一一批驳。譬如陈独秀认为军阀是“中国政治纠纷的根源”，胡适则指出，这只是乱象，并非乱源。试问：大小军阀各霸一方，他们从哪里来的呢？滋生军阀的土壤，才是真正的乱源。“从历史上看来，军阀的封建与帝制的运动都是武力统一的迷梦结果。为强求统一而封建军阀，然而封建军阀却使各省格外分裂，遂成了独秀说的政治纠纷的现状。”要化解这一乱象，胡适开出的药方，恰恰是联省自治。

如果争论仅止于此，那便步入死胡同。一方说，联省自治是毒，一方则说，联省自治是药。双方各执一端，谁也说服不了谁。

好在胡适还有分解。原来他理解的联省自治，不同于陈独秀。在他看来，军阀并不能代表地方，军阀是军阀，地方是地方，在当前的制度之下，军阀权大，地方权小（“军阀的权限所以大到这个地步，是因为地方没有权，又因为中央虽有权而无力裁制军阀”），故而要增加地方的实权，以此限制、推翻军阀，“这是省自治的意义，这是联邦运动的作用”；陈独秀则把军阀与地方混为一谈，视军阀为地方代言人，那么扩大地方的权力，就是扩大军阀的权力，所以他强烈反对联省自治。

明确了二人的分歧所在，只是第一步。接下来需要追问：军阀到底能不能代表地方，倘若不能，两者该如何切割？

这得分应然与实然。从理论上讲，中华民国之主权，本于国民之全体，地方之权，则属地方人民，军阀未经民众选举与授权，焉能代表地方呢，非但不能代表，这些鸠占鹊巢的丘八，反而是地方的敌人。然而，从实际上讲，当军阀主宰了地方的军权、财权与政权，民众则如刀俎之上的鱼肉，鼎镬之中的麋鹿，压根儿无力主张《中国民国约法》赋予自己的权利，基于此，判定军阀与地方一体化，并无不妥。

这么说来，陈独秀与胡适的争论，纯属鸡同鸭讲。一个立足于现实，一个立足于理论或理想，能争出什么善果？

不过，这场错位的争论背后，隐藏了一个真问题，即联省自治在当时的价值所在：它是民众的福音，还是军阀的画皮，它能否助力各地人民挣脱军阀的严酷黑手，还是如陈独秀所嘲讽的那样，“替武人割据的现状加上一层宪法保障”？

联省自治脱胎于联邦主义或联邦论。且从后者说起。

中央与地方的关系，无论古今中西，都是令执政者和政治学者最头疼的难题。对此，中国人发明了封建制与郡县制，西方人发明了联邦制与单一制。近代以来，联邦制在美国的巨大成功，使其声名大振，风靡一时。1838年，第一位来华的美国传教士裨治文刊刻《美利坚合省国志略》，联邦制学说开始在中国传播。此后，孙中山、梁启超等人陆续提出联邦制的立国思想。1914年到1916年间，中国发生了联邦论之争，戴季陶、章士钊、张东荪等鼓吹联邦制，张君劢、潘力山等则表反对，这场争论的水准，即便置于今世，依然相当可观。至1920年代，以联省自治为标志，联邦论进入实战阶段。

必须注意，国人谈联邦制，往往忽略或误解了两个要点：第一，联邦制与单一制并非势不两立，而可相互吸纳，这种结合，有些接近顾炎武所云的“寓封建之意于郡县之中”，当然，封建制也好，郡县制也罢，维护的都是皇权，联邦制捍卫的则是公民权，这就难怪百年以来，中国的宪政主义者对联邦制偏爱有加；第二，联邦制的根基，在于自治，美国联邦制的建构，正有赖于源远流长的乡村自治传统，从这一点出发，张千帆先生干脆否决了联邦制与单一制之争的意义，他认为真正的问题在于中央集权与地方自治。

由此再来说联省自治。“自治”二字，是否名副其实，能够推进到哪一步，将直接决定这场联邦主义运动的成败。反观那节历史，需要留意一点，所谓自治，是从省起步，由上而下，抑或从乡村起步，自下而上。相形之下，后者更符合联邦论的要义。

联省自治从湖南起步，因此湖南的经验，最为历史瞩目。不过我以为最成功的省份，当数陈炯明领导的广东。其高下之分，端在自治路径的差异。湖南由上而下，广东自下而上；湖南先定省宪，广东先行县自治。1921年1月，陈炯明答《字林西报》记者访问：“中国各村自古实行共和制，各村莫不以自治为宗旨。今中国之自治，应先自村庄施行，依次发展，及于全县全省与全国。刻广东已在村上实行分区。自治村中，警察与税收由人民自办，将来各县县长与省议员亦归人民自举，再由议员共举省长。他省能仿行之，则可达到联省自治之目的。”这才是联邦制的正道。

可惜，当时如广东与陈炯明者，实在寥寥；放眼中国，只见“联省”，几无“自治”。一旦失去了自治（从乡村起步的地方自治）的支撑，联邦便与割据同义；从西方舶来的联邦论，非但不能救中国，反而加剧了中国的分裂。

陈独秀对联省自治的悲观与否定，正源于他对自治的重视。1919年，他便写出了《实行民治的基础》，区分官治与民治。文中指出，提倡地方自治，高谈省自治与县自治，未必就是民治，而可能是官治，“……这种从上面提倡的自治联合，就是能够实现，也只是被动的官式的假民治，我们不要；我们所要的，是从底下创造发达起来的，人民自动的真民治”。当自治落到实处，联省自治才能修成正果。就此而言，不能说陈独秀反对联省自治，他批判的只是被架空、被滥用的联省自治。他与胡适，其实殊途同归，正可握手言和。

文/羽戈

作者为法律学者