逾10万亿项目入库 PPP将成城镇化融资利器？

（原标题：逾10万亿项目入库 PPP将成城镇化融资利器？）

国内的PPP（即政府和社会资本合作）市场在政策推动、新型城镇化融资需求上升、“一带一路”战略等因素的影响下，已然驶入了发展的“快车道”，成为新型城镇化建设的重要融资渠道。

据《中国经营报》记者了解，目前国家发改委和财政部已分别建立PPP平台项目库，经审核入库项目涉及总投资超过10万亿元，其中国家发改委PPP项目库总计有2125个项目，总投资3.5万亿元；财政部PPP综合信息平台项目库已审核纳入项目6997个，总投资需求8.13万亿元。

民生证券研究研究执行院长管清友表示：“我们把2015年视为PPP政策储备年、政策推广年，2016年是基建大年，是PPP大规模实施的一年。”

不过，在多位接受本报记者采访的专家看来，完善相关法律法规和政策体系，加快PPP上位法的研究和立法工作，降低争议解决的成本，无疑是消解社会资本后顾之忧的关键。

10万亿项目入库

一边是高歌猛进的新型城镇化建设，一边是地方政府捉襟见肘的融资现状，创新型城镇化融资模式已成为迫切需要解决的难题。

财政部相关人士曾公开表示，目前我国城镇化率为53.6%，预计2020年将达到60%，由此带来的投资需求或将达42万亿元人民币。

然而，传统的城镇化过度依赖土地红利，在地方债务增加、土地财政难以为继的背景下，新一轮的城镇化建设进程正遭遇资金瓶颈。在此背景下，PPP模式正承担着举足轻重的作用，并受到国家发改委和财政部等相关部委的大力支持和推广。

2月 29日，财政部全国PPP综合信息平台项目库正式上线，同期公布的统计数据显示，截至 2016年1月 31日，经各省级财政部门对全国上报的 9283个项目进行审核，6997个纳入财政部 PPP综合信息平台项目库，总投资需求8.13万亿元。根据统计，市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、片区开发等4个行业项目合计4034个，超过入库项目总数的50%，其投资需求合计5.79万亿元，占入库项目总投资需求的71.2%。

而国家发改委也已发布第二批PPP项目名单，并正在审核处理第三批项目。截至目前，国家发改委PPP项目库总计有2125个项目，总投资3.5万亿元。根据民生证券调查，在新型城镇化的发展中，PPP模式主要用在6个方面：城镇棚户区、城中村和危房改造，城市综合交通网络建设，城市地下管网改造，海绵城市建设，新型城市建设以及城市公共服务。

“到2030年，中国城镇化水平可以达到70%或者超过70%；从现在起15年要转移农村人口3亿人，任务非常艰巨，但是这也带来了很大机遇，会给经济增长带来动力。”中国区域经济学会副会长肖金成表示。

在肖金成看来，“城镇化不等同于城市建设，但城镇化必然给城市建设带来需求，要让人们能够进得来、留得下、过得好。”而新型城镇化在转移农村人口的过程中，主要需要解决四个问题，即人到哪儿去、钱从哪里来、耕地怎么保护和城市怎么建。“PPP就是主要讨论第一个问题，钱从哪里来。”肖金成表示。

政企合作新路径

PPP是一系列项目融资模式的总称，指政府部门与社会投资者共同将资金或资源投入项目，并由社会投资者建设并运营该项目的方式。

也正是基于在合作过程中，政府和社会资本作为参与方，共同推进项目建设，PPP模式正成为新型城镇化建设过程中政企合作的典范。

以固安工业园区新型城镇化项目为例，依托PPP模式，经过固安县政府和华夏幸福公司长达十年的合作建设，固安工业园已成为河北省发展速度最快的省级开发区。

2015年，发改委推出一些具有示范性的PPP项目案例，固安工业园区新型城镇化项目建设经验被推向全国。数据显示，截至2014年华夏幸福公司在固安工业园区内累计投资超过160亿元，其中，基础设施和公共服务设施投资占到近40%。

国家发改委在项目推荐中表示，受益于固安工业园区新型城镇化，固安县从一个经济发展水平相对落后的县，成为各项指标在全省领先的县。“2014年完成固定资产投资149.6亿元，实现工业总产值224.5亿元，完成财政收入23.3亿元。政企合作十多年，固安县人均GDP增长了4倍，财政收入增长了24倍。”

同时，作为项目主要投资建设者，华夏幸福也从园区发展中获得了丰厚回报。根据双方合作的收益回报机制，固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予110%补偿；对于提供的外包服务，按约定比例支付相应费用。

在这种模式下，社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福通过市场化融资，以固安工业园区整体经营效果回收成本，获取企业盈利，同时承担政策、经营和债务等风险。

“固安工业园区新型城镇化统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端，从而推动区域经济社会实现可持续发展。”国家发改委在推介项目经验中表示。

尚需立法保障

PPP合作模式的最终目的是实现共赢，追求整体效益最大化，但发展中存在的问题同样不容忽视，例如社会资本最关注的风险分担及利益分配问题。多位业内专家和律师在接受本报记者采访时就表示，需要尽快完善相关法律法规和政策体系，以消解社会资本的后顾之忧。

据了解，为推动PPP模式在新型城镇化建设过程中发挥更大作用，国家财政部先后发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》等多项政策，以进一步细化 PPP项目的“游戏规则”，但由于我国PPP模式正处于探索阶段，政府与社会资本合作在实施过程中尚存在不少问题。

基于这一背景，财科院从2015年下半年开始，在安徽、贵州、广西多地展开长期的调研工作。该院副院长王朝才通过调研总结了目前中国PPP模式下的“五大难点”：一是政府与社会资本合作项目的法律适用问题；二是部门职责分工不清导致地方实施无所适从；三是社会资本对进入政府与社会资本合作项目信心不足；四是部分合作项目的财政承受能力论证和物有所值评价流于形式；五是中西部经济欠发达市县合作落地难。

长期以来在公共产品和服务领域中国政府既充当“运动员”又充当“裁判员”的角色，在新型的合作模式下政府必须转换其职能和角色，在私人投资者的选择、风险分担和利益分配等方面不能有任何特权。国务院发展研究中心金融研究所副所长、研究员巴曙松就表示：“一旦与私人投资者签订合作协议，政府部门仅代表合作的一方，在项目建设的过程中不能利用职权干涉项目的建设和私人投资者的行为。由于中国国情的特殊性，这一点尤为重要，关系到PPP项目是否能够顺利进行。”

而在国务院发展研究中心副主任王一鸣看来，我国应从以下几方面着手，进一步完善PPP市场的发展。“提高社会资本参与的积极性，包括给予灵活的激励政策、建立政府信用约束机制、培育有资质的运营商；提升地方政府的实施能力，包括作为合作者的专业能力、准入监管能力、绩效监管能力；完善相关法律法规和政策体系，加快PPP上位法的研究和立法工作，明确PPP税收优惠和土地相关政策等等。”

而关于PPP立法问题也已引起了法律界专家、学者的高度关注。例如，在北京市华城律师事务所陆阳律师看来，在政府与社会资本合作过程中，政府扮演双重角色，一方面是“管理者”，一方面是“合同当事人”。政府除了财政支出责任之外，在项目中还负有组织、运营、管理的职责。“如何界定各方的责任，促进分工合作，同时最大程度地保护公共利益，应是PPP立法最基础的立意，并将贯穿整部法律始终。”