从严控制新设专项 提高资金使用效益——解读《中央对地方专项转移支付管理办法》

◎专项转移支付是按照事权与支出责任相匹配的原则进行分类的，有利于严格控制新设专项，提高资金效益

◎专项转移支付预算总体增长幅度应当低于中央对地方一般性转移支付预算总体增长幅度

为加强中央对地方专项转移支付管理，提高财政资金使用规范性、安全性和有效性，2月2日，财政部发布《中央对地方专项转移支付管理办法》，就中央对地方专项转移支付的设立和调整、预算编制、绩效管理等作出详细规定。

目前，中央对地方转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。

一般性转移支付，是上级政府对有财力缺口的下级政府，按照规范的办法给予的补助。一般性转移支付不规定具体用途，由下级政府根据本地区实际情况统筹安排使用。专项转移支付则是上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标，给予下级政府的资金补助，由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用。

近年来，中央对地方转移支付管理取得了不小的成效，但问题和不足也日益凸显，包括受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；地方配套压力较大，财政统筹能力较弱等。

为此，2014年8月修订的新《预算法》对转移支付进行了明确规范，2015年2月发布的《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（以下简称《意见》），更是对改革和完善中央对地方转移支付制度作出全面部署。

此前，专门规范专项转移支付的文件是财政部在2000年发布的《中央对地方专项拨款管理办法》。“根据转移支付的发展情况和新的历史条件，这次重新制定的《管理办法》对原来的规定进行了大量修改补充，有针对性地对专项转移支付作出全面的制度规定。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建表示。

根据《管理办法》，按照事权和支出责任划分，专项转移支付分为委托类、共担类、引导类、救济类、应急类等五类。设立专项转移支付应当同时符合以下条件：有明确的法律、行政法规或者国务院规定作为依据；有明确的绩效目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工；有明确的实施期限，且实施期限一般不超过5年，拟长期实施的委托类和共担类专项除外；不属于市场竞争机制能够有效调节的事项。

“五大类是按照事权与支出责任相匹配的原则进行划分的，同时要求设立转移支付必须有明确的绩效目标、资金需求等，有利于严格控制新设专项，提高资金使用效益。”财政部财科所副所长白景明说。

《管理办法》规定，从严控制设立引导类、救济类、应急类专项；不得重复设立绩效目标相近或资金用途类似的专项转移支付。

“从严控制专项转移支付”是国务院《意见》确立的一个原则。基于基本国情，我国中央对地方的转移支付制度应以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合，实现事权和支出责任相匹配。

“一般性转移支付不规定具体用途，而专项转移支付规定了具体用途。完善转移支付制度，关键是要科学设置、保持合理的转移支付结构，坚持一般性转移支付为主体、从严控制专项转移支付，有利于调动地方积极性，提高资金使用效率。”胡怡建认为。

“从严控制”的精神体现在《管理办法》的多项规定中，比如，专项转移支付预算总体增长幅度应当低于中央对地方一般性转移支付预算总体增长幅度。

同时，《管理办法》规定，专项转移支付预算应当分地区、分项目编制，并遵循统筹兼顾、量力而行、保障重点、讲求绩效的原则。属于委托类专项的，中央应当足额安排预算，不得要求地方安排配套资金。属于共担类专项的，应当依据公益性、外部性等因素明确分担标准或者比例，由中央和地方按各自应分担数额安排资金。属于引导类、救济类、应急类专项的，应当严格控制资金规模。

记者 曾金华