遵循规律 凝聚共识 顺应大势 精细实施

（原标题：遵循规律 凝聚共识 顺应大势 精细实施）

遵循规律 凝聚共识 顺应大势 精细实施

——对我国新一轮电力市场化改革的认识

华北电力大学 董军

《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号，以下简称9号文）指出了进一步深化电力体制改革的重要性和紧迫性，提出了近期的重点任务，包括放开输配以外的竞争性环节电价，向社会资本开放售电业务和增量配电业务，放开公益性和调节性以外的发用电计划，推进交易机构相对独立和完善电力市场交易机制等。最近，国家发展改革委出台配套文件，又明确了落实这些重点任务的具体措施。

9号文及其配套文件遵循电力工业发展规律，涵盖了电力体制改革的主要任务和核心要素，进一步明晰了电能内在属性，兼顾了经济效率和社会公平；契合了国际电力改革20多年实践所形成的共识，借鉴了成功经验，吸取了失败教训；顺应了清洁低碳发展的大势，以能源互联网发展为契机，通过售电侧改革，引入售电商/综合能源服务商，以技术进步和商业模式创新为手段，实现可再生能源发展和节能减排目标。新一轮电力体制改革必将为我国电力工业和国民经济发展注入新的活力，在我国能源革命和经济社会变革的伟大进程中写上浓墨重彩的一笔。

一、明晰电能的内在属性，遵循电力工业发展规律

进一步认识电能的商品属性。电能和电力产业的特征通常总结为以下几点：一是产、供、销同时完成，必须实时平衡，因此电力供应必须强调计划性和协调性；二是电能具有公共物品属性，电力产业属于公用事业和国民经济基础产业，保证安全供电是首要责任；三是电力产业是网络性产业，电网具有自然垄断性；四是电力产业是资金密集型和技术密集型产业，进入门槛高。因此，长期以来各国电力工业一直实行发、输、配、售垂直一体化的组织结构和垄断经营模式。上世纪九十年代，英国等国家开始了电力市场化改革，人们认识到，电能也有一般商品的特征，例如开放性和竞争性，可以在发电和售电环节引入竞争，让市场发挥作用，通过竞争提高效率、降低成本和改善服务质量。

技术进步为电力交易打下了基础。电力工业经过一百多年的发展，发电效率大大提高，投资成本降低，规模经济门槛降低，使中小发电商能够进入市场，为竞争创造了条件；柔性控制技术和信息通信技术为电力交易市场的形成和运作提供了技术基础。

用户侧参与使电力市场要素更为完整。传统电力工业中，用户是被动的电能接受者。随着智能电网和能源互联网的发展，用户成为电力市场的主动参与者，使双侧互动的电力市场结构更为完整，电力交易主体、载体、组织者、交易对象等市场要素及其定位更为清晰，从而形成有效的电力市场，真正发挥资源优化配置作用。

因此，充分认识电能的商品属性和电力工业发展规律，培育市场主体和完善市场要素，是电力市场化改革的前提，是9号文及其配套文件所遵循的原则。

二、凝聚国际国内电力改革共识，设计科学的改革路径

上世纪九十年代以来，各国普遍开展了以结构重组、引入竞争、开放电网、建立电力批发和零售市场等为特征的电力市场化改革，经过二十多年的实践已经形成了若干共识。电力改革的研究者如S.Littlechild、P.L.Joskow和S. Hunt等人总结了电力改革的共性特征，得出了所谓“教科书模式”或“标准模式”，主要有以下几点：1）在发、输、配、售各环节引入多元资本，以增强电力工业活力，提高电力工业绩效；2）将电力产业链上的竞争性环节即发电和售电，与垄断性环节即输电和配电相分离，引入竞争，加强监管；3）培育足够多的参与竞争的市场主体；4）由独立的系统运行者，即调度机构保证电力系统安全稳定运行；5）建立电力交易市场，由独立的交易机构负责市场运行；6）科学规划，促进电源电网协调发展、新电厂科学选址和接入电网；7）将零售电价与配电价分开，实现公平接入配电网和促进零售侧竞争；8）在市场尚未对小用户开放时，配电公司或指定的售电商负责提供保底服务；零售竞争完全开放以后，也需要以指定或竞标的方式确定保底服务提供商；9）建立拥有充分信息、足够人员和充分权力的监管机构，实施激励性监管和促进竞争；10）发输电容量较充足、供需关系较缓和时电力市场能够过渡得更平稳，改革推进过程中需要不断解决新问题。

我国的经济体制和能源禀赋具有自身的特点，但是在电力工业和电力市场发展规律方面也符合国际上的共性特征。9号文提出的总体思路和重点任务以及配套文件设计的改革路径也契合了上述“标准模式”所反映的共识。

第一，在产权多元化方面，普遍做法是在发、输、配、售各环节或部分环节引入多元资本，各国的发电和售电环节都是产权多元化的，这里主要对输电和配电环节举例说明。比如，英国电力改革开始时，将电网公司从英国电力局分离出来，电网公司由12家配电公司拥有，后来配电公司基本退出。目前，英国电网公司是上市公司，共有300多家股东，机构持股仅占4%，英国电网公司拥有和运行英国输电网及部分跨国电网，拥有和运行英国输气网以及部分燃气配网，各项业务分开核算。配电方面，英国目前主要有8个股份制配电公司经营着十二个配电区域。又如，巴西输配电也采用混合所有制形式，输电共有45家公司，其中35家私有；配电有63家公司，其中也有一部分属于私人所有。再如，印度在输电和配电领域都引入了社会资本，印度电网公司负责输电业务，政府拥有57.9%，机构拥有33.95%，私人拥有8.15%；印度有70余家配电公司，同时经营售电业务，主要是股份制公司。

9号文及其配套文件明确提出鼓励社会资本投资配电业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务，鼓励社会资本投资成立售电主体等，说明新电改在激励产权多元化方面迈出了重要的一步。

第二，在产业结构重组方面，改革的第一步是将竞争性业务和垄断性业务分离，分离的方式有产权分离、法律性分离和财务分开核算等。目前，各国电力工业组织结构主要有以下几种：1）一个垂直一体化的国家级电力公司，独立的发电和售电公司，如法国，在垂直一体化公司中，发输配售各环节是法律性分离的；2）若干区域性垂直一体化电力公司，独立的发电和售电公司，如日本；3）一个国家级输电公司，独立的发电公司、配电公司和售电公司，如英国、新西兰；4）发、输、配分开，配售一体，如印度；5）发、输一体化公司、独立配电公司和售电公司，如美国。虽然电力工业结构有所不同，但是共同特点是竞争性业务和垄断性业务分开。在电网公司、系统运行者（调度）、市场运行者（交易机构）的关系方面，主要有：1）以美国为代表的ISO/RTO模式，调度机构与交易机构合一并独立于电网公司；2）以欧洲国家为代表的TSO模式，调度机构与电网公司一体而交易机构独立；3）调度机构、交易机构、电网公司各自独立的模式，其共同特点是交易机构独立于电网公司。

9号文提出的管住中间、放开两头的体制架构，以及关于交易机构组建和规范运行的实施意见、关于推进售电侧改革的实施意见等配套文件都反映了上述共识和普遍路径。

第三，在电价形成机制方面，普遍共识是输配电价由监管部门按照准许收入法或基于绩效法确定，发售电价格由市场形成。9号文提出的第一项重点任务和推进输配电价改革的配套文件都着力于单独核定输配电价，放开竞争性环节电力价格，目前的试点工作也从输配电价改革入手。这将改变长期以来影响我国电力工业发展的电价机制不顺的问题，建立合理的电价形成和传导机制，使电价发挥调节电力供需关系和促进节能减排的作用，并为电力投资提供有效信号。

第四，在市场主体培育和电力市场建设方面，经过二十多年的实践，国际上在电力市场运行方面也积累了成功的经验，包括批发竞争和零售竞争的市场模式，双边交易和集中竞价的交易模式等。9号文和配套文件借鉴成功经验，吸取失败教训，在电力交易机制建设方面给出了明确的路径。市场主体培育包括引入多元售电主体和配电主体等；市场机制的建立包括以分散式和集中式的电力市场模式建设中长期市场和现货市场等，并且提出了以区域和省电力市场为主的电力市场体系和范围。通过配套文件的落实和市场交易规则的制定，电力批发市场将初步形成，真正发挥市场在资源优化配置中的决定性作用。

第五，在售电侧开放方面，各国的普遍做法是逐步放开用户选择权和引入售电商。用户选择权从大用户到全体用户逐步开放，具有资格的用户可以直接与发电商或售电商签订双边合同。引入售电商一是把垂直一体化电力公司的售电业务分离出来成立售电公司，二是引入独立售电商。一个供电区域通常有一个保底服务商，为没有选择售电商的用户提供服务。保底服务商通常由监管机构确定，可以是从原来的电力公司分离出来的售电公司，也可以是保留了售电业务但是配售电分开核算的配电公司，也可以通过招标确定保底服务商。9号文及配套文件从放开大用户和引入独立售电商入手，并且明确指出电网企业是保底服务商，遵循了售电侧开放的普遍路径。更为重要的是，9号文及配套文件强调了允许拥有分布式电源的用户和节能服务公司参与电力交易，鼓励售电公司提供综合节能等增值服务，必将大力促进需求侧管理，实现节能减排目标。

　　综上所述，9号文和配套文件遵循了经过长期实践的国际电力市场化改革的普遍路径，旨在改变我国电力工业长期以来“市场之手”缺失的情况，让市场和政府同时发挥作用，而最终目标是提高能源利用效率，提高可再生能源比例，实现节能减排，增加社会福利。

三、稳步精细实施，顺应清洁低碳发展大势，促进电力工业可持续发展

电力体制改革是一项复杂系统工程，需要从上到下精细实施。9号文给出了总方向，输配电价改革、电力市场建设、交易机构组建、放开发用电计划、售电侧改革和自备电厂监督管理六个配套文件，紧紧围绕着建立市场机制这一核心任务，针对价格机制、市场模式、市场管理、市场主体、市场交易标的等市场诸要素给出了实施意见，各项配套文件是紧密协调和互为条件的，需要同时推进；最终的落实需要各地根据实际情况制定实施细则并组织实施，试点先行，总结修正。

目前，气候变化和环境问题日益引起普遍关注。由于环境和气候变化问题难以完全依靠市场机制来解决，因此如何平衡市场机制和政府干预，在保障能源安全、提高产业效率和低碳发展的政策目标之间寻求和谐兼容，成为世界各国面临的新挑战。英国政府于2011年7月发布了电力发展白皮书，提出进行第四次电力市场改革，为促进低碳电源发展，提出建立固定电价和差价合同相结合的机制，设立碳交易价格下限，规定新机组碳排放标准和碳捕捉与碳封存措施等；为保障长期电力安全，提出建立容量机制。英国新一轮电力改革代表了国际上应对挑战的新趋势。

党的十八大报告明确指出要加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。9号文提出的深化电力体制改革的基本原则之一是坚持节能减排，提高可再生能源发电和分布式发电的比例，后续改革措施应该顺应清洁低碳发展大势，围绕促进可再生能源发展和实现节能减排展开。为此，我国电力改革还需要同步关注以下几方面问题：

第一，明确统筹规划的具体措施和建立容量机制。电力规划和容量机制都关系到长期电力安全问题。加强统筹规划应该明确规划主体，建立科学的规划方法，跟踪规划落实情况等。容量机制一直是电力市场设计中的一个重要问题，一般认为在尖峰负荷时电价足够高的话，单一电量市场就能够为容量投资提供激励，但是一般为了防止电价过高，都设计了最高限价，因此可能出现峰荷机组投资无法回收的情况，导致容量投资激励不足而影响长期电力安全。英国在2011年能源白皮书中提出了基于目标和基于市场的两种容量机制，基于目标的容量机制是政府规划和采购一定容量，当电力供应不足时按特定价格参与市场运行；基于市场的容量机制是建立一个容量市场，由政府指定机构或售电商作为购买方，交易方式为集中竞价或双边交易，可进行物理交易或容量期货交易，这两种容量机制都要求平等对待需求侧资源。我国也应尽快研究建立合理的容量机制，例如在政府统筹规划的基础上，采用招标方式确定电力项目的投资方和确定容量电价。

第二，兼容清洁低碳发展与电力市场建设。未来需要大规模投资可再生能源、能效和智能电网，应该使电价形成机制能够反映环境友好、减排约束和节能目标，应该考虑碳交易和可再生能源配额交易等因素，将控制污染物排放的强制要求和激励方式融入电价机制，使电力价格成为促进低碳发展和消费的有效信号。而且，由于清洁低碳发展目标难以完全依靠市场实现，需要协调政府与市场的关系，将市场机制和政府干预相结合。

第三，明确监管主体，完善监管手段。强有力的监管是市场正常运行的保障，各国在不断调整监管方式和手段，一是对垄断行为的监管力度加大，二是监管方式和监管内容日趋丰富，包括加大对低碳能源的激励力度的配套监管机制。9号文提出要完善电力监管组织体系，创新监管措施和手段，下一步应采取实质性措施完成这些任务。

第四，重视海量数据信息，挖掘数据价值，使其造福全社会。大数据时代带来了思维变革、商业变革和管理变革，数据已成为价值不菲的资产。电力行业真正蕴藏着独一无二的海量数据，数据的规模、复杂性和动态性均非其他行业可比。电力行业正处于变革之中，谁拥有数据、如何利用这些数据也将成为改变利益格局的重要力量。大数据的核心价值是预测，电力系统的特性也决定了准确预测是从科学规划到安全运行的基本保障；对用电数据的挖掘和分析可以为需求响应机制设计提供依据，从而完善需求侧管理，实现节能减排。而我们还远远没有充分利用这些数据，没有充分挖掘这些数据的价值，这方面还有很多问题需要研究。