打通资金拨付“最后一公里”--辽宁省乡镇国库集中支付改革见闻

乡镇国库集中支付被喻为财政资金支付的“最后一公里”，也是国库集中支付改革的收官之举。自2013年开始，辽宁省在县级以上财政部门全面完成改革的基础上，将国库集中支付进一步向乡级延伸。目前，改革已经推进到全省82%的乡镇，有望实现财政部“2015年底有条件的市县全部实施改革”的要求。

乡镇国库集中支付体系运行顺畅

新民市是辽宁省沈阳市下辖的县级市，全市24个乡镇在去年底全部推进乡镇国库集中支付改革，目前已正常运转了9个月。用新民市财政局副局长薛庆东的话说，各乡镇集中支付运行体系非常顺畅。

按照财政部关于乡镇国库集中支付制度改革的指导性意见，新民市尽管在乡镇设置了金库，但实行的是乡财县管体制，乡镇金库存放的资金量很有限，所以改革模式选择了视同县级预算单位的类型。

“采取此种改革模式，与之前新民市实施的乡财县管财政体制改革密不可分。”薛庆东说，在2006年实施的乡镇财政管理方式改革中，按照“乡财乡用县监管”的要求，县财政部门将所辖乡镇金库收支资金全部划归到县级国库，将乡级财政资金管理权归集到县级财政管理部门。

“县级财政部门之所以如此改革，正是结合当地实际情况做出的决策。”薛庆东回忆说，当时新民市乡镇多，地域大，乡镇之间发展不平衡。有些乡镇离沈阳市区近，财力充足，乡级收入花不完；有些乡镇穷得连基本工资也发不出来。由于体制原因，收入好的乡镇不愿上解，收入差的只能依靠县级财政转移支付保工资发放和正常运转。

“在请示沈阳市财政局后，我们对县乡财政体制进行了调整。”薛庆东介绍说，按照乡财县管新体制，把所有乡镇金库的收入全部纳入到县级国库，支出全由县级财政负责。把有限的资金集中在县级财政，实现了各乡镇的工资正常发放和乡镇间基本公共服务的均等化，为推行乡镇国库集中支付改革创造了便利条件。

薛庆东告诉记者，原来乡镇习惯账户里有钱、看着钱花钱。改革后的最大变化，就是把乡镇财政支出所走的实体资金账户变成了零余额账户，每一笔财政支出对应的不是现金存款，而是下拨的额度。

新民市法哈牛镇政府财政所会计张红梅给记者讲述了国库集中支付改革后，乡镇财政支出在流程上的变化。“过去，县财政局直接给俺们法哈牛镇金库拨款，乡镇花钱的时候，经过县财源办（县级财政专门监管乡镇财政支出的部门）审批后，打票（现金支票或转账支票）去乡金库办理业务。改革以后，有了农行代理的零余额账户，县财政局根据法哈牛镇年初预算按月下达给零余额账户一个用款额度。用款时，只要不超过用款额度，就可以走手续支取。”

张红梅说的“走手续”，引出了国库集中支付改革的一个特点，即财政支出流程全部在县乡联网的国库集中支付系统中体现。会计张红梅登录国库集中支付系统提出支出申请——乡财政所所长审批——县财源办审批——乡财政所出纳打出财务凭证，到零余额账户代理银行办业务。

接下来，法哈牛镇办理零余额账户支付业务的代理银行农业银行，为法哈牛镇财政所会计办理完业务后，需要按日向县人民银行国库办理清算。

新民市另外14个乡镇则是由农村信用联社代理零余额账户。市信用社核算中心主任王秋菊介绍说，她们的流程和农行基本一致。

　　力保乡镇改革尽快实施

与新民市不同，锦州市下辖的黑山县采取的是比照一级财政的办法推进乡镇国库集中支付制度改革。

在黑山县财政局副局长曹兵看来，选择此种模式，是强化乡镇作为一级财政的职能作用，能够更好地管理好财政资金最后经过的这“一公里”，有利于乡镇政府履行自己的职责。

黑山县也采取了乡财县管的乡镇体制改革办法。

曹兵向记者介绍说：“2000年，黑山县的22个乡镇中有21个都存在严重的拖欠工资问题。”为了统筹乡镇收入用于工资支付，黑山县采取了将乡镇收入全部上解的做法，保留了乡镇金库作为收入金库的作用，但管理权在县财政。乡镇金库收入全部上解给县财政后每日清零，黑山县称之为“零资金库”。

随着转移支付资金数额逐渐增长，2007年以后，黑山县乡镇工资拖欠问题得到完全解决。县级财政在核算乡镇财政收入后，将收入扣减掉工资支出后多出来的部分，60%拨付到乡镇总预算户中作为乡镇自己支配的资金，与县国库实行按月清算。

乡镇总预算户管理权在乡镇。国库集中支付改革之前，支出由乡财政所经财源办批准后，直接从总预算户划拨支取资金。国库集中支付改革后，乡镇总预算户作为清算户与乡镇零余额账户实现每日清算。

曹兵说：“随着改革的推进，我们也会逐渐理顺关系，规范做法，最终还是会取消总预算户。”

记者来到镇安乡财政所，实地了解乡镇改革情况。镇安乡财政所所长高宏辉告诉记者，镇安乡2013年6月开始国库集中支付改革，第一步就是清理账户，新开设零余额账户。然后，对县级财政部门组织乡镇财务人员进行业务培训。

说起当时的情形，黑山县财政局行政政法股股长王晓霞深有感触。当时她在国库股负责账户清理和国库集中支付系统业务培训工作，各乡镇政府和财政所的账户设置情况五花八门，非常不规范，手续极其不健全。

王晓霞对记者说：“我们用4天时间分6批次对具体岗位工作人员展开培训，包括乡镇财政所长、总会计、预算单位会计和出纳以及代理银行、财源办等相关岗位人员，共计155人次，主要培训乡级国库集中支付系统上线后系统岗位操作、会计核算账务处理办法。培训结束后，哪家哪户出问题，我们都随时解决，采取‘保姆式’服务。”

高宏辉说：“乡镇国库集中支付改革在我们乡已经实施近两年了，目前大部分财政支出都是从这个平台拨付的。资金拨付经过会计申请、所长审批、财源办审批等程序，每一步都有专人管，财政资金运行更安全了。同时，资金支付每一步都在国库集中支付系统中进行，增加了透明度，乡镇挤占挪用资金很少发生了。”

　　因地制宜推进改革

辽宁省财政厅国库收付中心副主任孔志权告诉记者，截至目前，辽宁省国库集中支付改革已经覆盖了全省82%的乡镇，预计年底前可以在全省1000多个乡镇全面推开。

据了解，辽宁省从2007年开始实行乡财县管财政体制。改革的重点是经济欠发达、自身财力难以运转的乡镇。对经济较为发达、自身财力能够满足基本支出需求并具有一定管理水平的乡镇，可因地制宜，选择适合的管理方式。

“与其他省份有所不同，我们省部分乡镇财政预算管理比较独立，保留了乡级金库和总预算会计。在资金管理模式上，乡级没有金库的，乡级收入直接上解县级金库，财政资金由县级财政统筹管理。乡级有独立金库的，分两种情况：一是乡级金库作为收入过渡户的，收入全部上解县级财政，财政资金由县级财政统筹管理。二是乡级金库完全独立，由乡级财政自行管理。”孔志权介绍说，辽宁省允许各地因地制宜实施改革，但必须符合三个标准：一是乡镇要在清理账户的基础上开设零余额账户用于支付资金；二是必须先支付后清算；三是财政支出一定要通过全省统一的国库集中支付系统运转。

2012年，辽宁省有10个乡镇进行了国库集中支付改革试点。省财政厅在总结试点经验的基础上，通过制定改革实施方案、组织业务培训、统一实施标准、建立奖补机制等措施，稳步实施乡级国库集中支付制度改革。同时，省财政厅统一组织开发和实施乡镇国库集中支付系统，并要求各地区本着节约的原则，用尽可能低的成本推进改革。开发费用由省财政厅承担，实施费用由省财政厅统一标准，分级承担。

据辽宁省财政厅国库收付中心提供的数据显示，2014年底，全省有231个乡镇实施了国库集中支付改革，支付金额20亿元。到2015年6月底，全省共有858个乡镇实施了改革，仅2015年上半年的支付金额就达43.2亿元。