苏海南：国企高管没有出现“人才流失潮”

本文作者：劳动和社会保障部劳动工资研究所所长 苏海南

管理国有企业负责人薪酬,同时面向全国其他国有企业负责人（以下简称“国企高管）薪酬制度的改革，涉及面很宽、涉及程度也很深。正因为如此，当前实施中仍存在若干不同观点，有必要进一步深入研讨，更好地全面理解并贯彻落实。

一、 关于健全国企高管薪酬监管体制的必要性和思路

改革开放以来，中央企业负责人薪酬制度改革取得了积极成效，“但仍存在薪酬水平总体偏高、薪酬结构不尽合理、监管体制不够健全等问题”。这三个主要问题既在中央企业存在，也在其他各类国企存在，只是程度不同，且相互之间还是因果关系。其中，前两个问题是结果，后一个问题是引发前两个问题的直接原因。有人不大赞成加强国企高管薪酬监管，部分人对健全监管体制的思路有多种看法。为此，需重申健全国企高管薪酬监管体制的必要性并梳理明确其思路。

当前，国企高管薪酬监管体制不健全主要表现有五点：一是部分国企高管薪酬监管主体缺位。一些中央企业主要是中央金融企业的某些独资公司、控股子公司、部分省市的国有金融企业和部分其他国企的高管薪酬处于无主体监管状况，没有明确由哪个部门或机构监管；二是部分国企高管薪酬监管不到位。一些部门、地方对所属国企高管薪酬虽明确了监管机构，但监管机构的人员由于监管意识薄弱、业务不熟等而监管不到位，甚至有的监管人员与被监管对象存在利益共同体现象，对国家已经颁布的国企高管薪酬监管政策基本没有执行或有意不执行；三是许多国企高管薪酬监管宽严不一。一般而言，国有金融企业高管薪酬监管失之于宽，其他国企高管薪酬监管则相对严一点；同时，各部门、各地方之间、金融国企和其他国企内部监管程度也各不相同，引发不平衡和攀比等问题；四是各监管主体之间缺乏统筹协调机制。由于以往中央高层没有就国企高管薪酬制定发布过相关政策，国企分别由中央各部门和各地方政府及其有关部门分头管理，因而长期各自为政，各监管主体之间缺乏高层的统筹协调，又进一步加剧了前面所述几个问题；五是大多数国企高管薪酬内外部监督不到位。目前。大多数国企内部法人治理结构尚未健全，除上市公司高管薪酬信息按法律规定需披露外，其他国企高管薪酬信息基本都处于保密或半保密状况，因而国企内外部难以对其实施监督。

国企高管薪酬监管体制是以国有企业体制为基础的，因此，其改进完善要紧密结合国有企业体制改革进行。同时国企高管薪酬改革是收入分配制度改革的组成部分，需要与收入分配其他方面改革配套进行。为此，健全国企高管薪酬监管体制的思路需把握以下五条：一是健全国企高管薪酬监管体制应具有整体性、统一性、差别性和协调平衡性。由于各层级、各类别的国有企业都是由国家出资的，国有资产为全国人民所有，为了切实保障全国人民的权益，逐步消除现实中存在的国家所有变部门、地方所有现象，应将各层级、各类别国企高管薪酬监管纳入到一个整体中来统筹研究，使之在大原则、大框架上具有统一性；同时根据国企层级、类别的不同允许差别性，但对差别应协调平衡，保持在合理范围之内。二是根据国有企业功能分类明确相适应的国企高管薪酬分类监管主体和方式。国务院国资委目前已将国有企业划分为公益类、商业类，对不同类别国企高管薪酬的监管主体将有所区分，其监管方式和力度应该也可以有所区别。

三是根据国企高管选拔任用机制改革健全国企高管薪酬分类监管机制。国企功能类别不同、高管选拔任用机制不同，需要据此相应健全不同类别国企及其任命与市场选聘高管的差异化薪酬监管机制。四是研究影响国企高管薪酬监管的收入分配其他相关改革问题。国企高管薪酬与其他企业高管薪酬具有连带和相互影响关系，如只监管政府任命国企高管的薪酬，而对市场选聘高管和其他企业高管薪酬没有符合市场规律和要求的监管机制，两方面很不平衡，则对前者的监管也是难以持续并取得效果的。因此，还必须研究其他企业高管薪酬监管问题。建议深化国有企业负责人薪酬制度改革工作领导小组加强与国务院国有企业改革领导小组和国家发改委、财政部、国资委等部委的沟通和协调，就以上国企高管薪酬监管体制建设有关问题研究达成共识，并就有关事项制定相关政策。

二、 关于国企高管薪酬水平核定和调整

这是当前国企高管及中层管理人员等最关心的热点，也引发了一些担忧和议论。央企和其他国企缺的真正高管人才主要是两类，一为政治水平和管理水平都高且本人清廉、一身正气的高管，一为职业经理人。前者基于本人的政治素质决不会因为薪酬水平下降而离开央企、国企，后者则执行市场化薪酬没有薪酬水平下降的问题，也不会离开。至于素质达不到前者的其他任命制高管，因其长期在央企、国企体制内工作，本人又不是职业经理人，基本上无法适应非公有制企业的市场打拼，所有也不会离开央企、国企。近期媒体报道有些央企和其他国企主要是某些金融国企有少数高管离职，其原因多种多样，如任期届满、年龄、人际关系、照顾家庭等，薪酬降低、压力山大也是原因之一，但绝没有形成“人才流失潮”，仍处于国企高管正常流动范围。

另一个问题是国企高管薪酬下调后与中层管理者和下属单位高管薪酬倒挂怎么办？根据实施的情况看，国企高管薪酬与中层管理者和下属单位高管薪酬差距将全面缩小，其中部分国企将出现两方面人员薪酬水平相等甚至倒挂现象。据了解，许多央企和其他国企打算“高层降中层不降”；同时许多高管表态：自己以身作则，坚决按《意见》规定的薪酬水平执行，其他人维持现有薪酬水平不变。对此，一方面可理解这些高管的表态；另一方面也需要重新思考这一情况并认真研究如何应对。

当前央企包括其他国企高管薪酬水平之所以总体偏高，经过反思可以得出以下结论，即以往国企改革及其高管薪酬改革的定位认识和方向把握上存在一定偏差，不分国企类别、高管类别一律朝市场化发展，薪酬一律向市场价位靠拢，导致各类别国企都去追逐经济效益、利润，忽视向社会提供公共产品，加之缺乏监管，造成各类别国企高管薪酬水平总体偏高。到今天，要根据国企不同功能重新划分类别，对国企高管要根据其选拔任用机制的不同和所在国企类别等来重新核定薪酬。可以说，这次国企高管薪酬改革是对以往的偏差进行纠正，对不合理偏高的薪酬存量进行调整。基于此，我们不能简单肯定所谓“高层降中层不降”的做法，而应在整体正确把握薪酬分配关系基础上，分类采取不同应对措施。

整体把握是：多数国企高管薪酬存量调整必然带动国企全部薪酬存量调整，政府可根据国企分类，积极引导其正确认识并妥善处理，但不直接干预国企内部薪酬分配。

一是对公益类国企，此类国企主要向社会提供公共产品，不以利润等经济效益高低为奋斗目标，因此其薪酬总水平和各类人员薪酬水平均不应向市场价位看齐，今后应朝高于公务员（届时公务员工资水平将会提高）低于市场化薪酬方向发展。这类国企如果薪酬倒挂明显的，说明其现时薪酬总水平即不够合理，应引导其逐步下调中层管理者和下属单位高管薪酬水平，不能长期保持制度性薪酬倒挂现象。此类国企的主管部门，今后还应对此类国企的薪酬总水平从严控制。二是对商业类国企，此类国企面向市场竞争充分，也是混合所有制改革重点对象，以EVA等经济效益指标完成情况为奋斗目标，因此其薪酬总水平和各类人员薪酬水平均应逐步向市场价位看齐。这类国企如果薪酬倒挂明显的，可引导其稍微下调中层管理者和下属单位高管薪酬水平；如倒挂不明显或相等的，可维持现状不动。今后，随着此类国企高管中职业经理人增多，任命的高管经营能力增强、绩效年薪提高，其与中层管理者和下属单位高管薪酬水平相等或倒挂关系就能够通过薪酬增量调整逐步理顺。

三、关于国有企业高管薪酬改革的深层次配套措施

国企高管薪酬改革是广义国企体制改革的组成部分，因此其必须以后者改革为基础，主动与后者有关方面改革紧密联系起来。

首先，要将国有企业功能分类管理改革与国企高管薪酬改革有机衔接。目前，国务院国资委已明确将所辖央企按不同功能性质划分为公益类、商业类，在各有关部委在就国企功能性质类别划分的定义、外延等达成共识的基础上，应明确划类后国企体制改革的不同目标和要求，形成基本规范并将此套划分类别方法贯彻到省属国企及其以下其他国企。据此再将国企高管薪酬改革与之有机衔接起来，对不同功能类别国企的高管薪酬监管方式和力度可以有所区别。对其中的公益保障类国企高管薪酬可由政府相关部门或国有股东机构采取直接监管方式，且力度应大一些，这是有国外有益经验借鉴的；对商业类国企高管薪酬监管，考虑到这些国企将有相当部分实行混合所有制，股权将多元化，由原来国有独资公司改变成为国有绝对控股、相对控股甚至参股公司，因而对其高管的薪酬监管应较多或主要采取间接方式，如通过国有资产经营公司、投资公司等按国家政策监管，且监管力度可适当小一些。当然，这种改变应以国企功能分类和产权改革为前提，将有一个过程，但大方向和趋势应该就是这样分类监管。

其次，要将国企高管选拔任用机制改革与国企高管薪酬监管有机衔接。国企高管选拔任用机制改革要与国有企业的功能性质分类相匹配。一般而言，公益类国企以提供公共产品和社会效益为主要奋斗目标，不以经济效益为主要奋斗目标，其高管主要要求政治素质、政策水平和行政管理能力强，而对经营管理能力、应对市场竞争能力等要求则不需很强；基于此，其高管基本应由政府任命，少数高管可从市场选聘。商业一类国企面向市场、竞争激烈，以追求经济效益为主要奋斗目标，其高管特别需要经营管理能力、应对市场竞争能力强；同时，其也是混合所有制改革重点，其股权将多元化，非官员身份的高管相对也会增多。基于此，其高管的大多数可面向市场选拔聘用，多使用职业经理人，少数高管可由政府任命。

第三，要将严格规范国企高管履职待遇、业务支出与国企高管薪酬改革紧密联系。后者曾经实际上成为了国企高管的间接收入，问题很大，群众意见反映强烈。不抓后者的改革，光抓国企高管薪酬改革是难以取得好效果的，必须把二者紧密联系起来。

除此之外，建议再抓两点。一是明确每个国企内所有高管履职待遇、业务支出占国企总支出的总比例、总额度，此总比例和总额度可在历年经验数据基础上大加压缩后核定，或按每项支出标准加总计算核定，纳入国企财务收支预算管理，不得突破；二是将履职待遇和业务支出与高管薪酬同时纳入信息公开范畴，适时向职工代表大会公布。只要既建立相关规则并严格贯彻执行，同时又做到公开透明，这些多年的老难题就能够得到解决。