国税地税或2020年前不合并 地税职能厘清

因“营改增”的全面推广引发的国、地税合并的消息终于尘埃落定。

10月13日，中央全面深化改革领导小组十七次会议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《方案》），改革方案显示，国、地税仍将维持现状，维持现有两套体系，发挥各自优势，但要着力解决职责交叉和职责不清的问题，还要加强合作。

这意味着，随着营改增的推广以及完成，国、地税两个独立的职能部门还将长期共存，取而代之的是，两个部门在具体征管措施上会有一些细致的调整。

《中国经营报》记者获悉，对于改革方案，国家税务总局曾组织座谈，如今公布的方案和最初起草时的意见可谓一脉相承，根据改革方案的指导精神，国、地税不合并的事实，至少会延续到2020年现代财政制度基本建立之前，也就是整个“十三五”期间，国、地税或将继续以两个并行的机构存在。

延续到“十三五”

“这种现状应该至少会延续2020年，一方面是中央对改革进度的长远规划，另一方面也是税制改革带来的影响，随着营改增的完成，地方税制体系的重构需要一定时间，从大局看，这也是改革方案释放出的一个信号。”一位接近税务系统人士坦言。

不仅如此，“十三五”期间税制改革进入深水区，与地方相关的消费税、资源税等税种的征管工作也要地税部门的协调，在更多人看来，中央之所以选择这个节点出台改革方案，主要是为后期改革做更多铺垫。

早前，有消息称随着营改增的完成，地税部门将并入国税部门，因为营业税取消后，地税主要的工作也将发生变化，但种种迹象显示，按照改革进度原本计划在今年完成的营改增，或将面临延期的可能，这也意味着地税部门短期内不会取消，至少在营改增完成之前不会取消。

“对于这两个部门的共存问题，已经不仅仅是税总考虑的事情，营改增的持续推广，财政部对这两个部门的征管问题也颇为焦虑，因为它不仅仅是两个部门取消与否的问题，涉及的因素很多，包括央地关系、收入分配、事权财权的划分等多种因素，中央对这个问题很慎重。”一位接近财税系统的人士说。

在此背景下，谨慎处理两个部门的关系，成为税制改革的一个主要因素。

记者了解到，今年两会之后，税务总局曾召开专家对国、地税部门的征管问题进行讨论，当时针对讨论产生了两种不同的意见，一种是赞同国税和地税合并，坚持一套系统办公简化程序，另一种意见则是两个部门继续存在。

“根据讨论结果，学术界更倾向于国、地税两个部门合并，主要从提高公共服务效率，避免重复征税的角度考虑，但是税总的态度则相对谨慎，希望国、地税两个部门继续存在，从这次公布的改革意见也可看出和当初的讨论也是相通的。”中国政法大学财税法中心主任施正文说。

对于如今公布的改革方案，学术界普遍认为，改革的进程上税总的考虑更为实际，和三中全会的精神相吻合。

2013年11月召开的十八届三中全会明确提出“完善国税、地税征管体制”，这种表述，被外界解读为未来国、地税两套机构的税收征管体制将是各自延续，而从此次公布的改革方案看，释放的信号可能会延续到2020年。

地税职能厘清

国、地税不合并，但是需要各自厘清职能，这是改革方案对两个部门不合并维持现状后提出的前提条件。

对于这种要求，施正文认为，国、地税不合并的背后有其深层次的原因。“当前的税制改革需要建立一个地方税体系”。

记者了解到，随着各项改革的逐步深入，特别是房产税、遗产税、消费税、资源税等税种被列为地方税的可能性加大，地方税务机构保留的意义也越来越大。

不仅如此，在上述改革方案中，深改组还提出了构建“地方税费体系”的要求。这意味着，以后地税部门还将承担更多行政规费的征收职能。以社会保险费为例，仅这一项税费征收工作目前很大一部分由地税部门来征收。

这在方案中也有涉及，根据《方案》总体目标，主要聚焦四方面内容：便民办税、厘清征管职责、优化管理服务和征管信息化。

在市场人士看来，深化国税、地税征管体制改革，重点是要解决现行征管体制中存在的一些突出问题。

在中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇署名文章中也类似表示，他认为，当前的税收征管背景发生了变化，目前来看，主要按照征管税种不同来区分业务的做法亟待改变，以“营改增”为例，地税部门在“营改增”所涉行业信息上有优势，国税部门在增值税征管上有优势，理想的做法应该是国、地税合作，而不是简单地将业务从地税转向国税。考虑到尚未进行“营改增”行业税收征管的复杂性，再沿用过去的征税业务转移给国税的做法就不太合适。

值得注意的是，在起到积极作用的同时，国地分设也随之产生了一些问题。主要体现在税收征管的成本过高，对于征收和纳税方都造成很大麻烦，由于信息没有共享，在执法上又各自为政，也造成税收征收的效率很低，甚至执法不统一带来违背税法统一公平性的问题。

对此，方案提出推动“服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合”。还表示，要推出更多便民办税改革措施，为群众提供更加优质高效的服务，减轻群众办税负担。

施正文认为，这些合作有利于推动国、地税自身系统内的信息共享，未来两套机构在税务稽查方面将联合执法，纳税人申报等业务都有望更便捷。

尽管不会合并，但未来两个部门的合作将成为常态。杨志勇认为，两个部门的合作不仅仅是税收征管方面，还包括政府收入的征管。为纳税人提供尽可能的方便，优化公共服务，并借助“互联网+”的优势，共享信息，优化征管流程，是大势所趋。“可以预期，国、地税合作将是全面的、深度的，并终将走向有序融合”。