谁给村干部的举债权？

财政思想史

有媒体近日报道，湖北社科院宋亚平院长到湖北一些县市调研，发现村级债务正成为农村的大麻烦事，潜江市村级债务有3亿多元，村级债务平均约100万元；钟祥市村级债务有4.21亿元，除26个无债村外，其余469个村均负债；宜城市的一个乡镇，村均债务接近100万元；襄阳市襄州区的一个乡镇，村均债务接近200万元。

近几年人们一直关注地方政府债务，对于村级债务很少关注，其实作为基层自治组织的村集体，也往往身负重债。在我所在的甘肃省，去年，九三学社甘肃省委、民进甘肃省委、省农牧厅农村集体经济管理总站专门成立联合调研组，对全省农村村级债务情况开展了调研，也发现问题严重。

按照各地的调查结论，村级债务主要有两类。一类是村集体为工程建设之类举借的债务，由于一些工程建设并不产生效益，或者未产生预期的效益，累积了一定的债务；一类是早些年村干部为完成农业税费而举借的债务。调查表明，当年一些农民拖欠税费款项，村干部慑于上级组织考核村干部时所采用的拖欠税费一票否决制，就举债垫付税费，成为长期无法解决的村集体债务历史遗留问题。

但无论是哪种情况产生的村级债务，都是本来不应该产生的债务。

村级组织是基层自治组织，由村民决定经济事务，当然包括举债的事务。从报道的情况看，村级组织无论举债搞建设还是垫税费，都不是村民自主作出的决定。村级组织搞建设、搞投资往往是由上级组织审批的，村民是否知情，是否表达了同意，都可有可无。当然，如果村集体借钱搞建设、搞投资，确实给村民带来实际利益，那么，要求享受了相关利益的村民负有一定的偿还义务，似乎还有一定道理。但为垫付某些村民所欠税费而借的钱，则无论如何不应该成为村集体的债务，由全体村民承担偿还责任。征收税费有相应的政府机构，村级组织并无征收税费的法定职责，也无垫付税费的义务，更无为垫付税费而举债的权利。如果有农民不能按时足额完成税费，相关机构可以依照税收征管法的规定，或者依法减免，或者通过诉讼等手段予以追缴。将征收税费的义务转嫁给村级组织，并以一票否决对于短收的村干部予以制裁，上级组织违反了《村民自治法》。由此可知，村干部为了保住职位而举债垫付税费，其所举债务应该是私债，并不能由村集体和村民承担偿还义务。上级组织强迫村干部垫付税费形成的债务，上级组织到底该负什么责任，也需要认真研究。

村级债务的存在甚至恶化，根本来说是因为无论是村干部还是上级领导，都未能真正按照《村民自治法》的规定行事。按照法律，中国实行村民自治。各级政府组织都要尊重村级组织的自治权利，不能以行政命令的方式，将上级政府组织的意志，强行贯彻到村级组织。尤其不能剥夺村民对村集体事务的各项权利。村级组织的真正权力来自村民的意志，来自村民的授权和同意。村集体的大事，都要和村民“一事一议”，获得村民的同意方可实施。但是，这样的原则，在村级组织那里很可能得不到落实。一些村级组织成为上级组织的派出机构，村干部不过是为上级组织跑腿当差。村民的知情权、同意权和监督权都完全落空。不受村民群众监督制约的村干部，当然也会权力滥用，举债冲动也难以避免。但问题的严重性在于，按照《村民自治法》规定，村级自治组织即使按照上级组织意图而举借的债务，也不是政府债务，上级政府并无兜底的责任和义务。这与地方政府债务是完全不同的。对于地方政府债务，上级政府往往负有兜底责任，在发生债务危机的时候，上级政府必然要负救助责任。而自治组织的债务，政府并不负这种兜底救助的责任。自治组织的债务只能是自借自还，最终也就成为全体村民的债务。由此可知，村干部如果无视群众利益，滥用权力，盲目举债，其结果只能是害了父老乡亲，把大家拖到债务泥潭不能自拔。

村民债务存量的化解，只有靠债务人以及上级组织等共同协商，想出各方尽可能满意的办法。而最关键的，是从现在起，应完善制度，控制增量，不再发生不良债务。要做到这些，核心的问题是要真正贯彻村民自治法，把村里大事的知情权、决定权交给村民。村集体举债，最终的偿还义务人是全体村民，所以必须由全体村民，根据村里的实际情况，根据各自的受益情况，根据村集体的偿还能力，权衡利弊，做出理性的抉择。如果举债不能给大家带来利益，反而还会给大家带来偿还义务，那么，村民应该能够认清自身利益，作出现实而理性的判断。村民们对于举债权的使用，必然会非常谨慎小心。

控制村级债务，尤其应该加强对村干部的监督和问责。村干部的腐败和滥权已然是不争的事实，缺少监督和问责必然使得村干部不负责任地行使权力，包括无度举债。对村干部举债行为进行监督问责当然是村民的权力，但是考虑到中国目前的形势，尤其是作为村集体一把手的党支书是由上级组织任命而非村民选举产生，那么，上级组织履行对村干部的监督和问责也是职责所系。对于盲目举债而不能偿还的，对于并非为集体利益而举债的，应该追究村干部的责任，包括由责任人自己偿还他所借的债务。

文/梁发芾

作者为财税史学者

控制村级债务，尤其应该加强对村干部的监督和问责。村干部的腐败和滥权已然是不争的事实，缺少监督和问责必然使得村干部不负责任地行使权力，包括无度举债。