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应以公正机制建设阻击“村乱”

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本报记者    刘向南     北京报道

北京大学社会学系的张静教授,是研究基层政权与治理的权威学者,2000年即出版过《基层政权:乡村制度诸问题》一书(2007年再版),9月17日,《中国经营报》记者就相关问题对她进行了专访。 

《中国经营报》:你在20世纪90年代即已参与了基层政权与乡村治理的相关研究,当年进行这项研究的过程是怎样的?这么多年过去,中国乡村在制度层面都发生了哪些变化? 

张静:那时我刚博士毕业到北大工作,开始从政治社会学角度看基层政权。当时申请了项目,跑了基层很多地方,进行访谈。我关注的是基层政权存在什么问题,比如它的权力来源、行事规则、资金来源、人事更新、如何进行权力更替、它在历史不同阶段的形式等等。

这个研究发表已经十几年,这些年当中,乡村的组织和制度变化很大。我开始做研究时,农村还在收税,还有“三提五统”,很多冲突是围绕这些税费发生,现在已经免去农业税;当时还没有今天这么大规模的人口流动,不像现在乡下只剩下老人和孩子了;那时还正在尝试通过选举来更新村委会;乡镇企业也正在发展和建设中,村级班子还有较大的权威;而现在情况不一样了。 

《中国经营报》:现在发生的乡村冲突,和当年的情况相比,有什么不一样? 

张静:现在乡村冲突的数量要比那时多。那时虽然也出现了土地问题,但程度上,不像现在人地关系这么紧张,也不像现在有这么多的商业性资本进来。那时的村委会班子相当有力量,他们控制土地资源的能力比现在大,接受问责压力很有限。在我进行这项研究时,乡村冲突的来源不像现在,虽然也有土地征用与拆迁问题,但不是主要的,主要还是基层干部不廉洁、公款使用不公开,或者因为土地承包调整产生的冲突。后来“三十年不变”政策出来,他们就不能经常再调整了。

中国乡村本来有民间的调解机制来调解冲突。九十年代村委会还有调解员,村民之间因为建房、使用土地会经常发生纠纷,很多村都有一个人专门的人来处理这些问题,现在民间调解机制不能说完全不存在了,但在大部分乡村都消失了。 

《中国经营报》:本报最近在广东的采访,了解到发生在这几个村庄的冲突有共同点:土地问题,村民认为村干部长期由同一人担任,“不合理”,以举报村官与土地维权为核心内容的乡村冲突,在全国也较多发生,您认为这些冲突发生的深层原因是什么? 

张静:这些事情的发生,反映出基层治理的规则体系方面存在不少缺陷,其中一个缺陷是法律缺失,即没有为大量的、可能发生冲突的行为,设置并明示依据。比如,某个村庄的土地已经转卖给了开发商,由这个开发商转为商用,而其中的利益分成,跟土地所有人也就是村民没有关系,没有合约作为依据阐明这些,一切在暗中进行。土地是农民的重大利益,怎么能没有合约?有的合约里写了,但村民完全不能控制这个进程。这都跟法律治理社会的缺陷有关。在这种情况下,由土地问题导致冲突是无可避免的,因为没有依据和程序来防止未来冲突的发生。好的法律治理目标在防止。

举个例子,现在有些人不理解婚前财产公证,认为这样会破坏情感,其实它是为了防止未来变故因为财产而发生纠纷,防止纠缠和扯不清,并不是在公证的时候就预计会离婚,而是保险机制。万一离婚的情况出现,财产的分割是清楚的,这样互相的伤害就小些。乡村社会的冲突这么多,说明我们没有预设防范,无法防止利益竞争无序,这样未来可能出现重大的冲突。

利益竞争是人的本性。一个好的法律制度,应该在事情发生之前,就把责任、利益分清楚,而不是等事情发生了,再去一一回应。这种回应与解决不具有普遍性的标准,没有形成规则,看上去是一件事一件事地去解决,但长期来看于事无补。因为解决的标准各异,所以前面的解决常常是后面冲突的来源。 

《中国经营报》:是不是也有这种情况:在规章制度的设计上,是有这个程序的,只是没有按设计去做? 

张静:没有做也是一个制度缺陷,为什么有程序可以不照程序去做,而且没有后果?如果是一个好的制度,当没有这么做的时候,必定会有反应出现,没有任何反应出现,那就不是一个真制度,只是一些文字放在那里。制度是关于责任、权利、义务的承诺和行动安排,执行与不执行都没关系,这怎么能叫制度呢? 

《中国经营报》:你近期写了一篇关于广州增城下围村的文章,这个村庄建立了一种“村民议事厅”制度,很快解决了持续多年的上访问题。你觉得,这个村庄或者你知道的其他村庄,发生此类故事,对于解决乡村冲突有什么启示? 

张静:下围村是一个老上访村,主要是在两个“堂”之间发生的冲突。由这个堂出的领导班子,那个堂就不同意,认为他们照顾的是自己堂的利益,这个堂有了权力,好的地段就承包给这个堂的人,为此打成一团。选个村主任甚至要派武警来,增城的市委书记还曾被村民扣住三天不放,村委班子做出的决定也执行不了,很多想做的事情做不成。2014年,村里成立了“村民议事厅”,全村约600户人家,根据人口多少,平均每5~15户选出一个代表,形成总数69名代表参与的议事会。建立议事厅制度,选出的代表各方面都有,任何一方都不再具有支配性,两边的人只能坐在一起进行会商。结果,不到一年的时间里,下围村议事厅成功召开16次会议,商议议题38项,表决通过了29项,否决了1项,未成决议的8项。这等于建立了一个决策机构,议事厅具有决策权,它做出的决定是有权威性的,结果一些常年无法执行的决定执行下去了,有些问题是派武警维稳都无法解决的,通过议事厅这个方法也解决了。

去年夏天,我还去过吉林延吉附近的一个县,那个地方不是乡村,是基层街道社区,他们成立了“说理大厅”,县里电视直播。很多私下办的事情一公开说理,公理就出现了。这些大家认同的道理对当事人压力很大,有些事情,村民没有地方去讲道理,向领导干部提出要求,领导干部回应不了,或者回应了也处理不了,他们通过“说理大厅”,在“说理大厅”讨论这些问题。

与下围村的议事厅不同,延吉这个县的“说理大厅”不是决策机构,但它们有共同之处,就是把一些在私下里处理的事情变得公开了,道理在公共场所来讲,大家认同的道理就会产生,所以对产生共识有很大作用。这些实践对于解决乡村冲突很有意义,它解决问题的和平有序的方法非常具有建设性,值得推广。 

《中国经营报》:在你的研究中,你曾总结过一个现象:乡村中出现的政治行动尤其是抗争活动,一般都表现为行动者试图取得国家的支持,甚至努力联合国家力量来对抗地方权威。这反映了一种怎样的政治生态?基层政权在乡村治理中扮演的角色出了什么问题?

张静:我今年暑假在浙江走了几个基层乡村,问过一些基层干部:你感到工作中最大的困惑是什么?他们说,是干部没有权威性,说了话没人听,没有威信。我问,为什么没有威信呢?回答说:说了话不算话,威信就会消失。我认为这个观察是对的,没有信用就丧失权威。

另一个丧失权威的原因,在我看来,是干部的经营角色,既然经营,就难免与村民争抢利益,有利益冲突,威信也会消失。

如果村干部的角色只是提供公共品,为村民服务,拉电,拉水,修公路,建医院、学校,建基础设施,村干部就会有威信。因为这样,冲突的角色关系变成合作角色,对立的关系变成依赖关系。但是如果村干部也办企业,因为他们更有权力有关系,村民就成弱者,在原料有限的情况下不让村民获得原料,村干部与村民之间变成了利益竞争的关系,他们的话还会有人听吗?

现在基层干部从事于经营,这是不利于他们的权威的。有人说应该让那些成功的企业家来管理基层,他有大企业,也可以让村民有钱赚,问题是这不是对基层社会的治理,而是企业的治理,在性质上它是一个企业。是老板和雇员的关系,而不是干部和群众的关系。这就是为什么,基层治理组织应当是一个提供公共品的组织。与民争利,是冲突的来源。

《中国经营报》:如何解决乡村治理中存在的这些问题?乡村治理与基层政权的改革方向在哪里?

张静:我认为,最关键的,是需要建立一种能够提供社会公正的机制,这个机制使得每一个村民都能够连接上公共制度,有利益可以被代表,有诉求可以得到回应,有不满可以问责。这个机制可以使连接、代表、协调、应责这四个机能发挥出来。它们看上去简单,其实在基层起着重要的政治作用。社会中只要这几个机能存在,就会平衡各种差别,把不公正转化为公正。

连接,就是把个人跟公共组织顺畅连接起来;代表,就是这个组织能代表村民或者他们团体的利益,因为个体的力量太渺小;协调,就是可以协商解决问题,比如“说理”,利益不清楚的,可以说清楚,不公正的,可以重新分配,使得事情有弹性,可以协调解决;应责,就是要有替村民负责的组织,找到他,他不能不管,不能不负责。

现在这四个机能在基层都是缺失的。我去过的比较好的乡村,都是这些机能保留比较好的,比如夏天在浙江一个村庄,他们在村中心花园有个大办公室,村民可以随时到这儿来,有了事情就来,有人值班,随时解决问题。这个村就没有什么不愉快,也几乎没有上访,因为问题都已经通过制度化的协商机制获得解决。凡是这些机制建立得比较好的乡村,都不错;凡是没有这些机能的,都不行。

所以,如果基层民众身边没有这些机能在发挥作用的话,时间长了,这个社会会怎么样?有事没人解决,有诉求没人回应,有利益没有组织能出面代表,有意见没有人来应责,跟公共制度联系不上,不存在正规的渠道来纠正琐碎的或者重大的不公正,这样的社会如何会稳定?

——访北京大学社会学系教授张静

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