PPP立法重启 特许经营法年内有望出台

本报记者  杜丽娟  北京报道

特许经营法立法工作经历了一段时间的暂停后，目前发改委和亚行已经重新启动了该法规的立法工作，其中亚行对特许经营立法（PPP）起草工作给予了40万美元的技术援助。

记者获悉，这次立法参与人员更加多元化，专家成员包括中国、法国、英国、澳大利亚等国在内的5名专家，研究领域范围涵盖了理论和实践两方面。目前该小组已经完成第一阶段的研讨会和第二阶段的起草文件流程。

值得注意的是，和此前的立法起草文件不同，此次方案更注重实践中遇到的问题，比如，如何提高社会资本参与积极性，解决社会资本难进入的问题，同时根据国际经验，为PPP立法早日完成提供借鉴。《中国经营报》记者独家得知，目前专家正在对第二阶段的内容进行完善，并在年底上报，如进展顺利预计有望年底出台特许经营法立法草案。

实操难题

金永祥认为，对社会资本来说，与政府合作的不确定性是参与特许经营的最大阻碍。

作为亚行支持PPP立法的硬性条件，发改委先行出台了PPP管理办法，以此为PPP立法积累经验。

草案起草

“作为专家组成员，我们希望有这样的法律出台，但是一套法律出台要经过各方的考证，目前发改委已经对之前出台的管理办法落实情况进行检查评估，预计下一步就是要尽快完成《特许经营法》立法草案。”特许经营法立法研究首席专家金永祥说。

作为方案的牵头部门，去年5月，发改委首次发布了《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》（以下简称《特许经营法》），并公开征求意见，也是在这一年，我国掀起了推进PPP发展的浪潮，因此这部法律被认为是PPP领域最重要的法律，在学界甚至被称为PPP立法。

此后，为支持法律的出台，发改委和亚行展开工作，亚行专门组织了一些专家对方案进行讨论，其中包括来自清华、上海等地的研究学者，但出乎意料的是，方案几易其稿，最终并未落地。

时任《基础设施和公共事业特许经营法》起草小组核心成员、济邦咨询有限公司董事长张燎此前曾透露，国务院要求发改委法规司加快推进此次立法工作，并要求国务院法制办主动介入这次立法工作。“不过，各方对PPP的定义、适用范围、机构设置等方面仍存在很多争议，立法进展并不顺利。”

在此背景下，作为亚行支持PPP立法的硬性条件，发改委先行出台了PPP管理办法，以此为PPP立法积累经验。

2015年4月21日，考虑到当前促进民间投资、稳定经济增长需求任务紧迫，按照急用先行原则，发改委会同财政部等部门联合起草了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称《办法》），并表示将于6月1日起施行。

根据《办法》规定，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施及公用事业并获得收益。此后，包括能源、交通、水利、环保、市政等领域在内的基础设施和公用事业也首次被允许开展特许经营。

“在PPP推进工作上，我们希望能够出台法律，但我们也清楚一套法律出台周期比较长，程序比较多，在这样的背景下，专家可以参考已经出台的管理办法内容，听取市场意见为立法工作提供经验。”亚行相关人士说。

资料显示，对于特许经营的运用我国早在30年前就有涉及。从最早的广东沙角B电厂，到人们所熟知的“鸟巢”、北京地铁4号线、14号线和16号线项目以及最近十余年来全国各地市政领域的污水、垃圾处理等项目，都以特许经营的方式实施。

本报资料室/图

虽然起步较早，但法律法规的制度建设却远落后于国际水平。从去年开始，亚行和发改委的紧密合作，也为立法提供了更多的资金支持，在各种政策支持下，PPP立法迫在眉睫。

不论是管理办法，还是PPP立法，解决社会资本的参与问题都是PPP推进工作不可避免的一个话题。

这一点对金永祥来说感同身受。作为此次立法工作的首席专家，金永祥成为今年亚行受聘的PPP立法中国代表方，多年的PPP实践经验让他对立法工作多了一些信心。

金永祥认为，PPP的兴起为社会资本提供了更多的参与机会，如何撬动这些资本为PPP服务是一个重要内容。在这次立法工作中，我们希望能多一些实际操作中的指南。“对于我来说，优势就是PPP操作经验，从最开始的水务、垃圾处理等PPP项目参与经验，到后来基础设施建设PPP的咨询，我们要把实践中遇到的问题和国际接轨，为PPP立法提供一些操作性更强的意见。”

这也是亚行和发改委在今年重启特许经营法立法工作的一个原因。

6月9日，发改委法规司与亚洲开发银行举办基础设施和公用事业特许经营立法国际研讨会。包括英国、法国、澳大利亚等国家，以及联合国、世界银行、亚洲开发银行等国际组织的近10位专家学者，介绍了有关国家和国际组织的特许经营立法经验，并与国内专家就立法重点解决的问题、特许经营范围和方式等进行讨论。

发改委法规司负责人表示，此次研讨会，有助于深化我们对国际特许经营立法的认识，为推进中国特许经营立法提供了国际经验借鉴。

一直以来，在资金需求量大、周期长、回报率低的基础设施和公共服务领域，如何能真正吸引各类社会资本，尤其是民营资本参与，一直是外界关注的焦点。

这在管理办法中也有体现。

上述《办法》指出，PPP推进要总结国内外制度建设和实践经验，创新重点领域投融资体制机制，引导规范基础设施和公用事业特许经营，推进政府和社会资本合作深入开展，撬动社会投资，激发社会和民间投资活力。

国务院总理李克强指出，要允许地方通过股权融资、项目融资、特许经营等方式吸引社会资本投入，拓宽融资渠道，提高城市基础设施承载能力。

金永祥认为，对社会资本来说，与政府合作的不确定性是参与特许经营的最大阻碍。“在许多领域中，政府既扮演 裁判员 又扮演 运动员 ，这让很多社会资本担忧在参与特许经营过程中无法获得相应的地位和利益。我们希望通过法律的完善能解决社会资本和政府之间的契约精神，实现各方利益的平衡。”