以扩大公民权利来确保地方简政放权

在8月26日召开的国务院常务会议上，李克强明确要求有关部门，严查简政放权改革中“玩花样”等现象，逐项清理收费项目，建立公开透明的“收费清单”，对清单外的事项务必以“法无授权不可为”为准绳，对顶风作案、变相收费的行为一定要严肃查处、绝不姑息。

李克强特别指出，“某个地方本来群众办一项手续需要到现场，交100元手续费。现在改革以后，人不用来了，直接发电子邮件，网上办理，但收费一下从100元涨到了500元。”这种名义上“不让群众跑断腿、磨破嘴”，实际上却是变本加厉多收钱，如此顶风作案，怎么可以不严加查处？

国务院领导的表态让群众叫好，相信中央一定会有“雷霆手段”，把事关中国经济转型和产业升级的“简政放权”坚决落实下去。但在中央决心和行动之外，还有其他什么方法，能让老存着一己私念的地方政府，不敢借审批事项“换马甲”，来同中央“躲猫猫”？这就需要从中国行政体制的特点切入，详加分析。

长期以来，中国实行的是中央集权的行政体制，各级地方政府都接受中央的政令，所以，对地方官员来说，其行政行为的最大约束来自于中央政府。在这样的权力配置格局中，各级政府受到的自上而下约束强而有力，而自下而上约束较为弹性。

现在，中央政府开始简政放权，或者将部分行政权限转移给地方政府，或者直接取消了各级政府掌握的某些行政权限。无论哪种方式，都必定伴随中央对地方政府自上而下约束的放松，并相应地演化出地方政府实际权限的扩大。这种中央越是放权，地方政府越是扩权的现象，并非始于现在，而是贯穿整个改革开放过程中，地方政府“换马甲”的招术不但久已有之，而且变本加厉。某种意义上说，这不过就是地方与中央利益博弈的局部展示。在中央主要通过决策和督办来促使地方执行的格局下，地方政府利用信息不对称的优势，对中央决定的改革举措进行“选择性执行”，以维护自身利益，抵制改革的推进，是必然的，许多时候也是确实有效的。由于地方政府自身利益已经得到承认至少默认，要打破这一行政体制改革的瓶颈，就不能单纯依靠体制内的上下角力，而要在对地方政府的权力制约上另辟蹊径。

从逻辑上说，要让地方政府切实地简政放权，不但需要中央继续“率先示范”，加大清理所掌握的审批事项以及相应权限，还需要在自上而下的制约放松的同时，增强自下而上的制约，也就是直接因为简政放权被“换马甲”，而创业和创新积极性受到压制的公民和企业，有更大的权利和相应手段，来制衡地方政府擅自扩张行政权力。因为地方政府的行政行为直接发生在同公民和企业的交往中，基层对行政机构的越权行为不但了解，而且深受其害，所以既不存在“信息不对称”，也不可能不知道如何制约之，更有内在动力，让制约落到实处。如此，自上而下约束的放松同自下而上约束的强化，彼此对冲，相互平衡，可望形成对地方政府履职行为的有效制约。这种制约在力度上不亚于原先自上而下的制约，在作用方式上，还可较之单纯自上而下的约束，更为合理而有效：如果公民和企业可以有效监督地方政府的行政行为尤其是行政审批活动，地方政府“换马甲”的招术还能屡屡得逞吗？如果无法得逞，还会屡屡启用吗？

为破解地方政府在简政放权问题上阳奉阴违、欺下瞒上之顽症而构想的这一策略，其背后逻辑实际上在党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题决定》（以下简称《决定》）中已经有完整展示，“有效规范行政权力，实质性扩大公民权利”是《决定》的基调，也是全面深化改革的逻辑。

从规范和限制行政权力的角度，《决定》明确提出，“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。

从扩大和保障公民权利角度，《决定》要求“加强重点领域立法。依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化”。

这两者的结合一方面给地方政府划定了权力边界，既不能不作为，也不能越界，任性的“换马甲”为法律所不容；另一方面，公民和企业有了明确的权利和可靠的保障，能够通过从投诉到起诉等各种维权手段，抵制行政权力变化手法保留本应取消的审批事项，剥下其“新换马甲”。如此才能使中央向市场和社会放权让利不被地方政府所截留，而真正发挥激活公民的创造性活力、激发各类市场和社会主体的主动性和积极性的作用。

中国的改革已经进入深水区，其核心课题越来越突显，其中一个重要方面就是坚决管住政府“任性的手”。在中央已远远走在前头的情况下，必须加紧催促地方政府快步赶上，制止在行政审批事项上“玩花样”，只是一项战术性动作，通过扩大公民权利来制约行政权力的体制构架和机制配套的构筑完成，才是最有战略价值的改革成果。