政策性银行改革：从国情出发 遵循市场规律

日前，中国人民银行宣布，国家外汇储备已通过其投资平台公司——梧桐树投资平台有限责任公司，分别向国家开发银行注资480亿美元，向中国进出口银行注资450亿美元。这是在国务院批准国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行的改革方案之后，我国政策性银行深化改革迈出的实质性一大步。
　　2015年4月中旬，根据中国人民银行曾公布的国务院有关批文，国务院已经批准国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行的改革方案。国开行坚持开发性金融机构定位，进出口银行要强化政策性职能定位，而农发行要坚持以政策性业务为主体。
　　日前，中国人民银行行长周小川接受国内媒体采访时，就三家政策性银行的新定位、深化改革的突破口、如何补充资本金、如何改进对其监管等焦点问题，发表了一系列独到的、有价值的观点，这对于稳步推进政策性银行改革、探索政策性银行改革发展道路，具有十分重要的指导意义。
　　纵观政策性银行改革发展的历史实践，今后我国政策性银行的深化改革和创新实践，应当从中国国情和实际出发，遵循市场经济规律，围绕国家重点发展战略和中心任务，坚持不懈地进行体制和机制的改革创新，探索出一条独具中国特色的政策性银行改革发展的成功道路。
　　补充资本金、实施资本约束，过去是国有商业银行完成股份制改革的成功经验，现在也是深化政策性银行改革应当借鉴的关键措施。周小川向媒体表示，资本约束是约束机制的核心，也是政策性银行改革的出发点和落脚点。“政策性、开发性金融机构改革的核心仍是要强调资本约束和资本充足。以前最担心政策性业务不在乎盈亏、盲目扩张规模的问题，现在要通过资本约束加以解决。”
　　2013年年底之前，汇金公司动用450亿美元的国家外汇储备向中行和建行注资，从此开启了国有商业银行的股份制改革这项伟大工程。以后，工行、农行也得到外汇储备的注资，先后进行股改。实践证明，国家对其补充资本金、实施资本约束机制，是工、农、中、建四家大型银行启动股改、实施财务重组、引进境外战略投资者和完成在境内外资本市场股票发行上市的重要基础。
　　央行有关部门负责人表示，通过这次注资，国开行和进出口行的资本充足率分别提高至11.41%和12.77%，资本实力和抗风险能力显著增强，能够满足今后一段时期内支持实体经济的需要。另外，对农发行的注资，将采取非外汇注资的其他方式，目前正在推进过程中，将是一个逐步到位的过程。
　　业内专家对这一举措都予以正面的积极评价，认为这是保障政策性银行经营安全、防范金融风险的重要手段。过去有观点认为政策性银行实行国家财政兜底，资本充足率无关紧要。现在国内和国际金融实践均表明，达到一定比例的资本充足率标准，是各类金融机构共同要遵守的原则，这既可保障经营安全，又增强了防范风险的能力，还有利于有关部门的金融监管。
　　政策性银行在通过发行金融债等方式融资之外，还可根据实际和市场化要求吸收存款、在境内外发行债券甚至让部分资产业务发行上市。这是政策性银行在深化改革过程中的一种期盼。
　　“我个人认为，不一定有必要严格限制政策性银行吸收存款。”周小川向媒体表示。他说，三家政策性银行发放贷款之后，都要做账户管理、支付管理。比如农发行的农业综合开发贷款，派生存款会占一定比例，允许有一点存款业务无大碍。不过，三家政策性银行最近若干年以发债融资为主的状况不会改变，除非突然出现一个能够收购商业银行的机会，但这种机会也不容易出现。
　　业内人士对此分析说，三家政策性银行在发展过程中都发展了一部分开发性金融业务或自营性、保本微利的业务，根据其未来发展战略实施的需要和转型升级的趋势，客观上会吸收客户一定数量的存款；而且它们也是“银行”，根据国际市场经验，它们是可以、能够及应当吸收“某些存款”的。这样的话，它们会更好地改善其资产负债管理、防范风险。另外，在金融市场发生某些重大的不确定性变化事件时，具有庞大资产规模和一定盈利能力的政策性银行，不排除将来收购出现“问题”的商业银行的可能性。
　　周小川表示，“未来在资本项目逐渐可兑换的情况下，本外币政策的区分会发生变化，不一定非要限定只在国内发债或者只在国外发债。”“发债给外国投资者，他们愿不愿意买或者要求什么价格，就得服从市场，让市场选择。”
　　事实上，随着中国对外开放步伐、人民币国际化进程的加快，政策性银行已开始在境外金融市场发行债券。政策性银行在国外发债，一方面要服从国家宏观审慎管理要求，避免出现泰国在当年亚洲金融风波时出现过的宏观上货币错配现象；另一方面要遵循市场化要求，进行充分的信息披露和信用评级，如请国际信用评级机构进行评级和国际会计师做外部审计，这当然要求政策性银行达到“标准”、权衡利弊。
　　“加强公司治理，建立董事会是本轮改革题中应有之义。”周小川向媒体表示。他说，政策性银行的董事会与商业性金融机构的董事会可能有区别。借鉴国际上有关经验，三家银行的董事会也会是混合型，因为它们承担着服务国家发展战略的职能，所以政府代表的比重会大一些；同时也要有出资人利益的代表，达到较好的平衡，既要有资本约束、保持财务健康，也要切实符合服务国家战略发展需要的方向。
　　现在业内人士都期待，在完成外汇储备注资后，政策性银行下一步改革的重点将集中在修订章程、完善治理结构、合理界定业务范围等多方面，根据国情和本行实际，遵循市场经济规则，不断地创新和完善各种体制机制，最终将这三家银行建设成为治理规范、内控严密、运营安全、服务优质、资产优良、具备可持续发展能力的政策性金融机构，为实施国家重点发展战略和经济转型升级做出新的更大的贡献。