“大城管”革新

编者按/奥运之后，在越来越响亮的“国际”口号中，拥有近2000万人口的首都北京，正在城市管理上做出全新尝试：把多部门执法力量下沉到街道办，让群众的满意度、城市的美誉度升上来。而升沉之外，则是京城管理者要以技术的、制度的变化，重新将权力与监督向居住者“变现”，以期共同构筑更高远的目标。

一线调查

北京“城管”改革：380项权力下放街道

6月15日，北京城六区之一的石景山区得到了城市管理体制改革专项小组的评估报告，预示着石景山区从去年9月开始到今年3月底结束，时长为半年的城市管理体制改革试点告一段落。

目前，全国各省、市都相继开展了城市管理体制改革，而作为国家首都的北京，动作可谓慎重。最终，北京市政府选择了北京城六区中面积最小、人口最少，同时又位于北京市城乡结合部的石景山区开展试点。

对石景山区改革的评估报告显示，石景山区城市管理体制改革被北京市7个部门综合打分91.84分。有北京市政府人士称，这是一个比较高的分数，显示了北京市对石景山改革试点的肯定，也反映着北京市推进城市管理体制改革的决心。

不得不推进的改革

“在国内城市管理领域，一个突出的现象是多头管理，而在北京，由于过去施行执法和行政管理两种权力的分割，对一个违法行为的治理中往往涉及到多个部门，城市管理效率低下是一种通病。”石景山区城管委主任冯重北解释。

城市管理方面问题的成因较为复杂，根据北京市市政市容委副主任柴文忠的解释，从土地、产业、人口三个方面以及管理资源配置来看，主要原因是城市管理模式和方法未顺应城市发展进行及时调整。

柴文忠举例，比如城市管理力量尤其是基层力量配置不足，在人口激增、城市化快速推进的地区出现管理空白，大量依靠协管员参与管理，降低了管理质量；比如规划建设与管理脱节带来管理服务缺位，长期存在重建轻管的现象；部门专业化倾向严重，城市综合管理只能缺失弱化，很多问题没有主责部门负责；再比如部门与树敌之间的事权与财权不清，基层管理责任难以有效落实等等，不一而足。

去年9月，北京市政府印发了《关于开展区县城市管理体制改革试点工作的指导意见》，确定石景山区为北京城市管理体制改革试点区。今年2月，习近平总书记视察北京，向北京市委明确提出“加快形成与世界城市相匹配的城市管理模式，城市管理目标、方法、模式都要现代化”。

习近平总书记视察北京讲话的精神，被总结为“四个中心”“一个目标”，即确定北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，北京未来建设的目标是建设国际一流的和谐宜居之都。

“现在造成北京天不蓝、水不清、人口拥堵局面的诸多原因，很多都可以归咎于城市管理效率低。”冯重北解释，按照北京市委的要求，石景山城市管理改革试点的目的是落实中央的精神，破解北京存在的城市病。

北京民间过去有一句老话：八个大盖帽管不了一个破草帽。意思即指城市管理的弊端。一旦城市管理出现问题，往往需要多个部门的盖章才能解决，城管局、建设局、安监局等等，哪一个不去都解决不了，而一旦去了，哪一个为主又成了下一个问题。

“我们对上海、天津、重庆、南京、西安等10多个城市进行了调研，把改革总结为‘综合’‘下沉’两个关键点。”冯重北说。

石景山这次改革，确定了归口管理，即城市管理上以城管委为主，归城管委管理。园林绿化局、环保局、城管执法局、民防（地震）局、城管监督指挥中心、环卫中心等单位都在区城管委和区城管工委领导下，区城管委和区城管工委合署办公。

“另外一个重要点就是权力下沉，将更多权力下沉给街道办事处，以达到日常更多城市管理事物不出街道的目的。”冯重北介绍。

权力和人 下沉街道

石景山改革试点的一个重要特点是将更多行政处罚权力下放给各个街道。

“原来的管理情况是，城市管理呈一个倒金字塔形，各个管理部门数量庞大，它们像金字塔的底部，街道办对应这些部门，像金字塔的塔尖，”冯重北比喻，“可是对于属地的具体问题街道最了解，但它想解决也解决不了，因为没有执法权。”

在改革中，区里向街道下放了380项行政权力，涉及城管、环保多个部门，但主要还是来自城管部门。原来完全由区城管局管理的街道城管部门“整建制”下沉到街道。

按照石景山新的规定，8个部门需要派人在各个街道常驻，组成综合执法组。这8个部门除了城管外，还包括公安、食药监局、安监、环保、工商、交通和消防，也就是说，执法时8个部门人员需要在街道办指挥下一起到场进行，以便当场解决。如果当场解决不了，相关人员需要负责联系上级部门督促尽快解决。

除了8个常驻部门外，执法组成员单位还包括8个挂牌部门，包括住建委、文委、司法局、规划分局、国土分局、质监局、国税局、地税局和卫计委等，这些部门人员虽然不到场，但是有规定针对每条街道的日常联系人，所涉问题由指定人员联系本单位解决。

“给街道的城管队伍更为彻底，我们街道办可以决定驻街道城管人员的升迁、奖惩和监管，城管队伍完全由街道来调遣，区城管局只保留编制不变、执法主体不变和法定职责不变，”八角街道办事处主任李克金介绍，“而街道在处理问题上则是具有‘四全’权力，即‘全时’‘全权’‘全管’‘全责’，权力大了，压力也不小。”

对于像公安、环保、工商这样的派驻人员，由于人事权不在街道手里，如何实现街道对这些人的真正管理？李克金表示街道虽然没有人事权，但是街道负责对人员考核，如果不满意可以退回原单位。而一家单位的派驻人员如果被同一个街道退回两次，则在单位评优上给以差评。由于单位评优关系单位业绩和全年奖金，没有一个单位会忽视。

“城管交给街道，这样保证每一个街道都有一个20到30人的城管执法队伍，再加上其他部门执法人员，一些小的违法违规问题，比如门前三包、小的违法建设问题都要求不出社区解决，”冯重北解释，“这样可以减少部门之间的协调层次，减少扯皮。”

街道承担了380项处罚权利，能否考虑下放更多权力？冯重北表示有些权力牵涉到检验仪器、设备，街道不具备，因此不可能下放。“比如环保、食药监的处罚，都是需要仪器的，因此还保留在区里。”

街道“集权”待察

有质疑声认为，相当大的执法权和行政权都在街道，是不是会造成作为政府最基层的派驻机关的街道一下子变得权力过大？执法专业度如何保障？而建设的意见则指向其能否进一步实现从制度到形式上的“扁平化管理”。但这似乎还需要时间来观察。

按照历史的沿革，上个世纪80年代，北京的街道办就拥有城管的执法权，但是后来考虑到行政权和执法权过于集中不利于公平执法，政府逐渐把执法权、行政权等转移出去。

“石景山各个街道原来的办事人员少的60多人，多的100多人，这次再加上十几人到20多人的城管队伍以及联合执法队伍，人员是增加了不少，”冯重北解释，“但是街道能行使的执法权力是有范围的，还要受到区里职能部门的监督和考评，不会出现权力过大的问题。”

石景山在试点前为了搞清政府有多少个部门有执法权以及有多少项执法权而进行了统计，结果显示政府的执法权分布太散，总共有42个执法主体和4763项行政处罚清单，相比这4763项处罚清单，下发到街道的380项处罚清单可谓占比甚小。除了城管的职能以外，其他部门下放的处罚清单也很少。

“在当下的经济社会发展中，遇到的突出问题是基层权力过于薄弱的问题，街道办作为最基层政府派驻机关，处于无权、无队伍、无资金的状态，怎么能把事情办得有效率？”冯重北分析，“事情在不断发展中，矛盾也在不断变化总，现在最需要的是提高政府效率。”

他表示，城管执法权虽然主要都交给了街道，但是区城管总局还负责业务指导、人员培训和政策把关，大案件还需要亲自监督。

网格思路 数据显效

据石景山方面统计，在试点开展的社会环境秩序综合治理“亮剑行动”中共查处各类违法行为2万起，处罚7160起，未发生一起行政复议和行政诉讼案件。群众满意度也有明显提升，试点改革中，城市管理工作共立案24类，其中9类问题数量同比下降超过50%，12319、城管热线举报量都下降50%以上。

北京市城市管理体制改革专项小组对石景山的评估显示，市编办、市法制办和市专项小组办公室在总分55分的改革执行效能项目上打分50.71分，市市政市容委、市城管执法局、市公安局、首都综治办和市专项小组办公室在总分45分的给予效果体现上打分41.13分。北京市社科院一位人士表示，这样的分数表明，石景山的试点或可成为这次北京市城市管理体制改革的一个样板，或者至少成为一个参考基础。

北京市体改办一位人士表示，北京其他区县以前曾进行过管理方面的尝试，比如东城在2003年底的网格化试点，但这种方式和石景山区的试点差异很大，虽然媒体有不少报道，但并未在全市推广。

2003年年底，东城区开始进行网格化管理新模式，以每1万平方米为基本单位，将当时的25.38平方公里辖区划分成了1593个网格单元，由350名城市管理监督员实施全时段监控。此后，网格单元进一步整合成589个。

根据东城区网格化管理的资料，每个网格都有网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法工作者、网格消防员等7种人员进驻，“一格多员、一员多能、一岗多责”，覆盖日常生活各个层面。

北京的特点是日常流动人口和常住流动人口都很多。2011年5月的一项人口统计数据即显示，当时北京市登记的常住人口是1961.2万人，其中，户口不在北京，而在京长期居住的人数是704.5万人，占35.9%，即每三个北京人中，就有一个外地人。

有专家指出，东城区的网格化管理模式便于对流动人口进行管理，但是并不是针对提高城市管理执法效率而设计的模式。相关资料还显示，北京东城区信息化工作办公室还设计了“静态码+动态码”的编码规范，建立起相互关联的7大类、32小类、170项信息，2043项指标项的基础数据库群，以便对居民进行精细化管理和服务。