财政思想史 人大设立预算委是重大制度创新

2015年2月，广州市第十四届人大表决通过，设立国内第一个预算委员会，作为市人大的专门委员会。近日在广州市人大调研的北京财税法专家认为，“广州市人大是预算改革的小岗村。”

要理解人大设立预算委员会的意义，还得从中国各级人大审议监督政府预算的情况说起。

中国建立预算制度已经有些年了，但预算制度并未发挥应有的作用。预算这种本应是社会公众依法管理政府，使政府进行合宪性治理的工具，却变成政府管理的工具。预算制度不能发挥作用，极为重要的原因是人大对政府提交的预算案，不能进行有效的实质的审议，人大的预算权基本上落空了。

每年人大举行会议的时候，审议政府预算是其中一项重要议程。但是截至目前为止，这种议程仅仅具有形式上、程序上的意义。按照目前预算法的规定，人大会议召开前一个月，政府应将预算草案提交给人大财经委进行初审，但为数不少的地方政府并不会严格按规定在会议前一个月提交完整预算草案，他们提交的草案也不完整，不细致，往往只有项目没有数字，财经委审无可审。退一步说，即使政府在规定的日期提交了详细的草案，财经委也无法进行实质性审查。原因有二：一是时间太仓促。在一个月的时间里，财经委根本不可能进行实质性的审议；二是财经委也无力完成全面审查。各级人大的财经委，其工作范围包括财政经济的所有方面，而许多工作完全是事务性的，联络协调性的。审议预算仅仅是财经委众多工作中的一项工作。财经委人数也相当有限，懂得预算的委员更为稀少。有限的时间，有限的人力，有限的专业知识，决定了财经委不可能认真、全面、专心地审议政府提交的预算草案。所以，对于政府提交的预算草案，财经委一般提不出什么需要修改完善的意见、建议或要求。作为预算草案的初审，自然就是一个走程序的过场。

初审是过场，二审也同样不具实质性。各级人大举行会议的时候，经过财经委初审过的预算案会提交大会，由代表审议表决。预算案交到代表手上的时间往往是一天半的时间，讨论预算案的时间也是半天时间，而且这半天时间往往还有其他议程，并不是专门进行预算审议。大多数人大代表不是财经界的，不懂预算，有些代表文化水平偏低，也理解不了预算。很多代表就是在懵懵懂懂之间，在匆匆忙忙之中，稀里糊涂，投了赞成票。

通常来说，在预算问题上，各国政府往往都会充分利用信息不对称等优势，利用各种策略性的手段，千方百计保证获得对己有利的结果。政府年复一年进行预算管理，对于其管理范围的事项，具有充分的信息和专业优势，但政府可以策略性、选择性地使用信息，公开于自己有利的，而隐瞒于自己不利的。对于审查预算的议员来说，信息往往是相当稀缺和陌生的，对于有关专业委员会的委员来说，也需要花费很大的时间精力，才能完全弄清楚真实的情况。一些国外政府为了使有利于自己的预算得到通过，也会在细节上和技术上玩弄策略性、技巧性的花样，制造财政幻觉，迷惑不具专业知识，信息匮乏的代表或议员。所以，要克服这种由信息不对称以及政府策略性行为造成的审议难题，最根本的办法，就是要在机构、人力和权力的配置上，作出相应的安排，强化审议者的地位和权力，以化解政府在预算案中使用的策略性和技巧性障眼法，使审议者能够胜任审议和监督。如上所述，目前我国各级人大的机构设置并不合理，无论从机构上，还是专业人员配置上，人大的财经委都不足以胜任大量复杂的预算审查和监督任务。

这方面，我们仍然应该看看美国，参考借鉴美国国会是如何审议和监督政府的预算案的。

美国国会为了实现自己的预算权，配备了强大的力量去审查和监督政府预算。其最重要的机构是国会预算委员会和国会预算局。国会预算委员会是一个国会常设委员会，对国会编制预算负全面责任，决定预算中的原则性问题。其主要任务是对预算中的收入、支出以及各种支出之间的比较进行综合考察；向国会提出预算建议，具体规定预算的支出、收入、盈余、亏空、公债总额。国会预算局则是由专家组成的国会预算管理办事机构，其目的是帮助国会站在客观的基础上公正而有效率地编制预算并审查行政机关提出的预算，对国会的预算编制提供客观、专业、及时的信息，进行和预算有关的各种估计、分析、研究，为国会编制预算服务。国会预算局有7个处，两百多位专家，每年仅薪金就有数千万美元，可见该局的实力。美国国会审查预算的时间也是有充分的保证的。每年10月初开始执行的预算，其草案要在每年的1月份就提交给国会，然后国会预算局、预算委员会和国会两院拥有长达半年的时间进行审查、辩论和表决。

美国国会能够制约政府的强大的武器就是国会的预算权，而强大的预算权能够落到实处，就是因为有强大的机构和大批专业人员从事预算的审查和监督工作，而且这种工作得到充足的时间保证。这种机构、人员、权力和时间的配置，对我国也有巨大的借鉴意义。

令人欣慰的是，广州人大今年设立了预算委员会，集中机构，集中一批人来专门做预决算的审查监督。期待这种创新能够在全国各级人大得到推广，使预算真正成为约束政府权力，实现民主财政的有力工具。