新政治经济学 中美在南海争什么？

在第七届中美战略与经济对话会上，中美新设立的海洋工作小组举行首次会议，“保护海洋” 成为中美关系的核心议题，这一对话渠道也为近期以来的中美在南海问题的口水仗画上了一个“逗号”。在最近一两个月里，美国对南海问题异常关注，从总统到外交官，频频发声。还有一些看热闹不嫌事儿大的国家和媒体甚至说，中美之间会在南海擦枪走火云云。如果不搞清楚，中美在南海到底争什么，就看不清南海上空的风云，实控之争、国际法的话语权之争以及国际舆论之争交叠在一起，中国的主权诉求与美国的霸权护持意志、抵近侦察与航行自由交织在一起，中美的诉求不同，也为双方管控危机和风险提供了回旋空间。所谓“中美必有一战”，实为耸人听闻。

“实控”之争

事实上，中美两国都在努力试探对方底线，并且管控危机，在今年的香格里拉对话会上，比较鹰派的美国防长阿什顿·卡特的调门就没有预期的高，他呼吁南海各方要停止造岛。中国在南海吹沙造岛也是情势所逼，过去十几年的经验表明，中国的克制并没有带来南海相关国家的“投桃报李”，越南、菲律宾都在见缝插针地加强在南海的实际存在和开发。可以说，南海秩序的重构并不是始于中国的吹沙造岛，而是越南、菲律宾对“南海各方行为宣言”的破坏。吹沙造岛是中国被动的反应，一方面中国在南海控制的岛礁不到十个，另一方面，中国的大国实力让已经“得利”的国家制造中国以大欺小的谣言。

实控之争主要发生在中国与越南、菲律宾等国之间，南海的平静已经不复存在，秩序重构正在加速度展开，中国若不能实控一些岛礁，那在南海秩序重构中就继续处于弱势地位，在南海行为准则的谈判中也没有筹码可言。所谓的南海新秩序是在各方利益和诉求达到相对均衡之后的妥协，南海行为准则是各方妥协的结果，而不是达成南海新秩序的手段，美国以及南海各方似乎有些本末倒置，以为南海行为准则是约束中国的铁笼子。

虽然中国是被动地卷入到南海“实控”的竞争之中，但中国在短时间内弥补了过去的短板，在未来南海秩序之中，中国会成为强有力的谈判者。美国并非南海主权的声索国，无法参与到“实控”的竞争之中，美国虽然想支持菲律宾和越南，但是又无法自圆其说，这些国家才是打破南海平静的始作俑者。在实控的竞争之中，美国以“航行自由”参与进来，这就涉及到海洋秩序中的沿海国和海上霸权国之间的竞争。无论中国还是越南、菲律宾都是沿海国，实控之争也是加强自己在南海的权利伸张，而美国的“航行自由”跟越南、菲律宾的利益要求并不在一个轨道上。

回顾近代以来的海洋秩序，都是在沿海国和海上霸权国之间博弈形成的，西班牙和葡萄牙捷足先登，试图建立封闭的海洋，阻止荷兰等新兴国家的航行自由。1609年荷兰法学家格老秀斯出版了《海洋自由论》一书， 提出航海自由是自然权利，而英国的塞尔登在1635年出版了《海洋封锁论》以证明英国君主可以对海洋有特别支配权。这两本著作奠定了关于海洋秩序争论的基调，海上霸权国坚持认为海洋自由具有绝对性，而沿海国则认定海洋是陆地主权的延伸，1982年的《联合国海洋法公约》也包含了这两种不同的逻辑和思路，尤其是沿海国的利益诉求得以体现。

美国以“抵近侦察”来挑战中国的“实控”，将“无害通过”的权利无限扩大，美国侦察机进入中国岛礁上空，美国军方也有人建议要派出舰艇进入12海里范围。美国所说的“航行自由”是无视沿海国的主权存在，海上霸权国的霸道显露无疑。1989年9月，美国和苏联联合发表了一个《关于无害通过的国际法规则的统一解释》：所有船舶，包括军舰，不论其货物、装备或推进方式如何，都按照国际法享有无害通过领海的权利，而无需事先通过或授权。时至今日，美国的“无害通过”是绝对的自由，至于什么是“无害”，是由美国来定义的。美国挑战中国的“实控”关键在于要向南海地区国家表明谁才是南海地区的“老大”，关系到美国作为霸权国的信誉。进而言之，“实控之争”发生在中国与南海相关国家，但中美之间也有另类的“实控之争”，就是谁将为南海提供公共产品。

中国的崛起的确改变了亚太，尤其是西太平洋地区的实力格局，政治与经济分离的趋势不断强化，这些国家经济上与中国合作，在安全上与美国为伍，这种态势虽然让中国感到不爽，但毕竟中国影响力建设性地潜入到地区秩序之中。中国对南海的实控，既有主权的伸张，更是向南海地区提供公共产品。中国不止一次申明，在南海岛礁建立的设施是可以分享的，是要保障南海的航行自由与安全。如果中国能够建设性地改变南海公共产品的供给，南海的“实控”之争也才会真正告一段落。

海洋秩序“话语”之争

无论美国还是日本老是以“国际法”来指责中国，而最近中国外交部发言人华春莹在记者会上就“国际法”问题连发四问：哪条国际法禁止中国在自己拥有主权的岛礁上进行合理建设？哪条国际法允许一国舰机对其他国家岛礁进行抵近侦察？哪条国际法允许一国以航行自由为名损害其他国家主权和正当合法权益？

国际法的解释权并不专属美国或日本，每个国家的实践都在丰富国际法的内涵。南海秩序的重构最终体现在法律层面，也就是各方普遍接受的共识。因此，中国没有理由放弃国际法尤其是海洋法的话语权，而任凭美国将中国置于国际法的对立面。

最先系统探讨海洋秩序的是格老秀斯，在《海洋自由论》中他提出了一个经典的论点，即“海洋不识主权者”，任何人都无法在海洋上留下自己痕迹，海洋也是全人类的“共有物”。值得一提的是，格老秀斯的这本书被西班牙政府当作了禁书，因为它挑战了西班牙、葡萄牙被教皇所赋予的垄断世界的权力。那个时候的欧洲国家开始大规模地向外扩张，海洋已经不再是陆地的边界，而是陆地的延伸，如何认知和构建海洋秩序就成为当时非常迫切的课题。格老秀斯也被认为是国际法之父，而关于海洋秩序的探讨也就成为国际法的渊源。

格老秀斯认为，海洋秩序植根于万民法与自然法之中，而海洋秩序也跨越了国界，成为国家之间的事务，那个时候的著名思想家比如博丹、霍布斯都在思考如何构建一个国家，而格老秀斯则关注“国际”关系。在今天，海洋已经成为资源宝库和贸易通道，海洋秩序当然是国际关系的核心议题。1982年的《联合国海洋法公约》是各方妥协的结果，很多条款体现了沿海国的利益，而作为全球海洋霸主，美国并没有加入这一公约。对于一个霸权国来说，国际法是一种束缚。《联合国海洋法公约》中的领海无害通过权、国际海峡自由通行制度等规定体现了美国的利益，但是也有很多的灰色地带，比如怎么界定“无害”以及“通过”的方式都是对美国的约束，可以自由通行的国际海峡到底包括哪些，这些都没有明确规定。

南海秩序的重构无法回避国际法，同样，南海秩序的构建过程也会不断挑战和重塑海洋法的诸多灰色地带。中国是个陆权国家，但也是《联合国海洋法公约》的签字国，中国不可能退出这一国际公约，那就需要切实研究和利用这一公约，获得更多的解释权。中美之间最大的不同是，美国更像个大陆岛，海上邻国少，几乎不涉及到划界问题，而中国面临着非常复杂的划界难题，但《联合国海洋法公约》并没有为各种划界提供法律依据，无论领海还是专属经济区都是主要强调在国际法的基础上以协议的方式公平解决。而“公平”的实现需要考虑到不同海域的地理和历史，当然，划界意味着两方或者多方的协商，甚至博弈。曾经有人建议中国退出海洋公约，以自己便利的方式解决各种划界问题，若是如此，中国便放弃了在海洋法公约框架下发声的机会。

当年中国带着“反霸”的情结参与联合国海洋法的谈判，支持第三世界的诉求，没有充分地考量海洋法公约与中国海权利益之间的关系。当然，彼时的中国并非海洋大国，无论在资源还是对外交往方面，中国对海洋的渴望都不是那么强烈。中国最近三十年从一个大陆国家向海洋大国的转型是世界性的事件，中国对于海洋秩序的观点和主张也需要体现出来。如果让美国及其南海一些国家挟海洋法以自重，那中国不但失去了“阐释”海洋法公约的机会，而且还会陷入非常被动的局面。须知，海洋法公约并不是解决南海问题的药方，更不能成为诋毁中国的“万金油”。

媒体话语之争

5月20日，美国派出P-8A“海神”反潜侦察机前往美济礁和永暑礁侦查，随机前往的还有CNN记者，将中美之间在南海的博弈呈现在公众面前。当然，CNN的报道带着很强的目的性，就是要展现中国“强硬”的一面。中国驻美大使崔天凯随后也接受了CNN的专访，希望媒体能够向人们展示其他国家多年以来在该地区所做的事情，这样才能还原真相。真相也关系到中国的国际形象，但如何呈现真相，需要充分地利用媒体平台。

大众传媒的发展已经使外交进入“现场直播”的阶段，传播手段的便利化使外交近乎透明，但是也让外交决策者处于日渐逼仄的时间窗口中，同时，国家在媒体的形象也越来越渗透到外交决策过程之中。南海秩序的大变革已经成为世界性焦点问题，也是触发国际关系新理念的议题。中国需要一个关于南海秩序变革的“思想市场”，媒体、学术界以及决策界之间需要形成良性互动，尤其是媒体扮演着国家之间、政府与民众之间的沟通渠道。

当然，现在国际主流媒体还是集中于英语世界，中国一方面需要在英美媒体发声，而且前提是要了解这些媒体的意识形态的光谱，另一方面，中国也需要具有世界影响力的媒体平台，向世界提供中国视角的南海问题分析，比如制作南海秩序变迁的纪录片等。

媒体已经不仅是传播消息的渠道，也变成了外交的过程，南海秩序的重构已经成为中国走向大国外交的试验场。