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彩票公益金不能再是一笔糊涂账

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6月25日,国家审计署公布,抽查2012年至2014年18省彩票资金共658.15亿元,查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规构建楼堂馆所和发放津贴补助等违规金额169.32亿元,即超1/4被审计资金存在问题。

而《环球时报》近日引用英国《金融时报》6月21日文章披露,中国社科院的研究人员发现,去年中国彩票共为政府财政筹集1040亿元的公益金,但仅能找到400亿元已被用于社会福利项目的证据,尚不清楚余下 640亿元的去处。

彩票公益金这些年可谓丑闻不断。最近的丑闻是,陕西省民政厅挪用6000万元彩票公益金建设救灾中心,却将建成的救灾中心改成酒店经营牟利。

考察国外的彩票公益金的管理,虽然差别很大,但也有共同的特点,很多国家都是将彩票公益金列入财政预算,严格管理。我国的《彩票管理条例》也规定,“彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算,实行收支两条线管理。”但实行并不严格。从近年的媒体报道可知,有些地方已经将彩票公益金的收支列入预算,但是,也有一些地方并未列入;而列入预算的,有的数字不实,有的瞒报收入。没有列入预算的和被瞒报的彩票公益金,当然不知去向,不可能用于公益事业上面。即使将彩票公益金列入预算,以中国预算软约束的实际情况,也起不到真正的约束作用,在实际使用中不按预算规定的方向,挪用、挤占、贪污彩票公益金的也是常事。像陕西省民政厅那样,巨额彩票公益金名义上用于救灾中心,实际上用于修建酒店。如果对于这种明修栈道暗度陈仓的做法不予深究,谁能知道其中的猫腻?

彩票公益金的糊涂账,与中国彩票的发展历史有关,也与扯不清彩票管理和彩票公益金管理大有关系。

从我国彩票的发展历史来说,福利彩票和体育彩票是由民政部门和体育部门直接管理发展起来的,这样就形成了民政部门和体育部门对于彩票的主管者地位。这种主管者地位,使得彩票公益金、彩票公益金与部门利益紧密地结合起来,彩票公益金成为这些部门的禁脔。这种情况下,负有监管职责的财政部门反而被边缘化。形成的格局是,无论彩票的经营、销售还是彩票公益金的收缴管理,都成为民政和体育部门的事。彩票公益金的收缴和管理由这些部门主持,而彩票公益金的分配和用途是这些部门说了算,彩票公益金的具体支出也由这些部门具体实施。

彩票公益金在民政部门和体育部门这样的独立王国近乎封闭地运行,财政部门的监管往往流于形式,社会的监督则无从谈起。虽然《彩票管理条例》规定“彩票公益金的管理、使用单位,应当依法接受财政部门、审计机关和社会公众的监督,彩票公益金的管理、使用单位,应当每年向社会公告公益金的使用情况”,但是,各地彩票公益金的使用情况很少有公开透明的资料,到底收支如何,效益如何,社会公众一头雾水,无从知晓。

将彩票管理和彩票公益金混淆起来,加深了问题的误导性和复杂性。必须弄清楚的是,彩票管理 和彩票公益金管理是完全不同的两件事,完全属于不同的行政主管部门。彩票管理,就是对于彩票的经营、销售和经营机构等的管理,而彩票公益金的管理,是对彩票经营活动中产生的成为国家财政收入的彩票公益金的管理。彩票在销售中取得彩票资金,这些资金中的一部分用于返奖,一部分补偿营销经费,而最重要的一部分则被提取为彩票公益金。发行彩票的根本目的就是获取彩票公益金,如果不是为了获取彩票公益金,则发行彩票变成毫无疑义的赌博。彩票公益金属于财政资金。如果说彩票的管理按照历史形成的原因分别由民政部门和体育部门管理并无不妥的话,那么,作为财政资金的彩票公益金,当然应该由国家财政部门归口管理,彩票公益金也应该及时、足额地缴入财政部有关专户,进入国库。彩票公益金作为一种专项基金最终仍然要列入预算,经过法定程序后返回民政部门和体育部门,用于民政和体育事业,但是,民政和体育部门决不能利用对彩票经营销售的方便,染指彩票公益金,雁过拔毛,更不能借口彩票公益金是用于民政和体育的专项基金,最终仍然要由民政和体育部门支出,于是坐收坐支,拒绝将彩票公益金存入财政专户。

对于彩票管理和彩票公益金的管理,目前虽然有国务院的《彩票管理条例》和财政部的《彩票公益金管理办法》作为依据,但是这样的法规和规章法律效力低,权威不足。彩票立法或许能够在一定程度上减少目前的乱象。

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