国土资源部全国督察农村土地流转“非农化”

曾经一度氛围宽松的农村土地流转，如今空气已然骤然紧张。在中共中央总书记习近平对农村土地流转问题做出批示后，作为全国土地工作的主管部门和国家土地督察制度的执行单位，国土资源部已经准备着手开展对农村土地流转进行全面督察。

此前农村土地流转过程中的“非农化”问题，将成为此次全国督察的重点所在。国土资源部、国家土地督察驻在各地方土地督察局将综合动用督察人员、卫星、卫片执法数据等，进行综合督察、比对，对农村土地流转中“非农化”流转的，进行严肃查处。

与此同时，中央农村工作领导小组办公室（以下简称“中农办”）、农业部、国土资源部已经着手通过制度设计，建立对工商资本租赁农用土地的监督和约束机制，从而贯彻农村土地流转“防止非粮化”“禁止非农化”的总体原则。

全国督察

“最近一个阶段的工作重点就是这个了，部里面已经通报了这个事情，近期对农村土地流转过程中的‘非农化’问题，进行重点督察工作。”6月3日上午，一位不愿具名的地方国土资源厅官员告诉记者，针对农村土地流转过程中“非农化”的督察工作即将展开。

督察的范围将覆盖全国。国土资源部已经向全国省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团以不同方式知会，即将开展对农村土地流转过程中的“非农化”问题进行重点督察，并对发现的问题严肃处理。

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。

实质上农村土地流转其实指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

与此同时，设在国土资源部的国家土地督察办公室也已经向派驻地方土地督察局发出通知，要求各派驻地方土地督察机构在今年的例行督察中加强对土地流转“非农化”等重点问题的监督检查，查清问题事实，明确违法性质，分清相关责任，督促地方政府抓好整改查处工作。

国家土地督察制度，实际上是独立于地方政府之外，对地方土地使用的有关情况进行独立督察。2004年，国务院下发24号文件，决定设立国家土地督察制度，国务院授权国家土地总督察对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，落实耕地保护目标责任制，监督国家土地调控政策的实施。国家土地总督察对国务院负责。

“非农”重点

国土资源部动用国家土地督察制度力量对农地流转非农化问题进行重点督察，背景复杂，其中最为重要的原因之一，即是中共中央总书记、国家主席习近平日前对耕地保护、占补平衡、农村土地流转等问题做出批示。

记者了解到，为落实批示，中农办、国土资源部、农业部联合召开电视电话会议，在该次会议上，提出了“加强耕地保护，改进耕地占补平衡，规范农村土地流转”的基本原则。在这一原则下，“规范农村土地流转”中，“非农化”成为了核心要点。

“从通报的情况看，提出了督察工作的两个原则：一个是‘防止非粮化’、一个是‘禁止非农化’。”一位接近国土资源部的权威人士称。而其主要督察重点涉及以下两方面：

一是加强对土地流转“非农化”的监督检查。将工商资本企业“下乡圈地”、流转土地“毁约弃耕”、以土地流转为名“融资诈骗”等问题作为督察重点。针对以土地流转等各种名义违规占地建设旅游度假村、高尔夫球场、房地产、餐饮会所、农家乐和工矿仓储等“非农化”问题，督促地方政府予以严肃查处。

二是加强对临时用地和设施农用地的监督检查。将设施农用地、临时用地、农村道路用地作为督察重点，对确实违法违规用地的，要督促地方政府依法依规整改查处。例行督察地区在向国土资源部上报2014年度土地卫片执法检查结果前，相关数据必须经有关督察局审核同意。

同时，对地方未上报审核数据，但例行督察发现确属2014年度发生的违法用地的，必须纳入2014年度土地卫片执法检查查处整改和约谈问责范围；对以临时用地、设施农用地或其他名义隐瞒违法用地拒不变更的，要从重处理。

制度约束

除此之外，国土资源部还要求，对耕地占补平衡的监督检查。把新增建设项目用地挂钩补充的耕地和为其他地方异地补充的耕地作为督察重点。核查补充耕地项目在立项、实施、耕地质量评定等环节的真实性和规范性，督促地方政府纠正补充耕地数量和质量不符合要求、不符合占补平衡政策规定的问题。

“实际上，防止土地流转的过程中‘非粮化’、禁止非农化的问题，仅仅靠集中的督察制度是不够的，还需要有相应的制度配套，现在这一领域的制度约束是有的，但是缺乏实施的稳定机制。”前述接近国土资源部的权威人士称。

记者了解到，国土资源部正在会同中农办、农业部共同设定对农村土地流转制约机制的实施框架。这其中包括，建立工商资本租赁农地的上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管等五项制度。

“通过建立这五项制度，就能够使用农村土地流转遵循农业产业规模化、产业化的初衷，而不是向非农化、非粮化的方向发展，这并不是中央最初准许农村土地流转的初衷。”前述接近国土资源部的权威人士称。