清理税收优惠政策既要依法也要务实

《人民日报》报道说，日前，国务院就各地清理税收优惠政策发布通知，明确地方已出台的优惠政策，有规定期限的，应按规定期限执行；对于去年年底布置的税收优惠专项清理工作，待今后另行部署后再进行。这一调整，让地方政府和一些企业“悬”着的心放了下来。

这条消息的背景是这样的：去年11月，国务院出台清理规范税收等优惠政策的通知，全面清理已有的各类税收等优惠政策，凡违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，并发布文件予以废止；没有法律法规障碍，确需保留的优惠政策，由省级人民政府或有关部门报财政部审核汇总后专题请示国务院。从原则来说，这个通知当然是对的。依法治国，税收法定，清理地方擅自做主作出的有违法律法规的税收优惠政策当然正当合法。但是，从媒体报道看出，此通知引来地方的惶恐和不少企业的反对。近日国务院重新发出通知，停止这项清理工作，所以说，地方政府和企业“悬”着的心终于放了下来。

税收优惠政策，在财政学上也叫“税式支出”，大概是说，对某些纳税人实行税收优惠，使进入国库的税收减少，等于通过这种方式进行了财政支出。税式支出是政府经济和社会政策的工具，无论中外都是普遍实行的。国外法治成熟国家对税式支出的做法是，因为它涉及税收要素的调整，所以往往专门通过法律规定，又因为它是一种财政支出的方式，所以也要列入预算由议会审议决定。而中国的税收优惠政策往往来自政府部门，尤其来自地方政府。地方政府通过对某个行业、某个地区、某个具体的企业甚至某些具体的人进行税收减免，达到招商引资或扶持某种项目和某些人的目的。我们知道，中国地方政府并无税收立法权，而税收优惠政策无非是减征、缓征或免征，涉及对税率和税基等税收要素的调整。按照税收法定原则，税率和税基这些税收要素的调整，是全国人大或人大常委会的职权，在目前状况下，最起码也是授权国务院决定的事项，地方政府是无此权限的。

虽然地方政府无权调整税收要素，无权制定税收优惠政策，但是现实中，大部分地方政府在使用税收优惠这个工具。这就像以前禁止地方政府举债，但地方政府仍然积累了十几万亿巨额债务一样，突出体现了地方政府财政行为的乱象。

税收优惠政策当然应该合法有序。目前普遍存在的税收优惠政策，可以说是泥沙俱下、良莠不齐。各地政府进行税收竞争，以税收优惠政策吸引投资，为地方经济发展出力不小。但是，税收优惠政策必然形成“税收凹地”，会造成不平等竞争，造成税收的流失，而且过多过滥的优惠，往往也是寻租腐败化公为私的绝佳机会，一些企业和个人通过游说和买通地方政府部门和官员得到税收减免的好处。所以，依法对税收优惠政策进行清理，是必要的。

但是，理论上是非分明的依法清理，到了实际操作中却绝非这样简单明了。很多投资者是在地方政府明确作出税收优惠政策后才来投资的，是与地方政府签订正式而明确的协议的，而且投资项目正在进行之中。如果简单地废止这些政策，收回这些承诺，那无疑使投资者的利益蒙受损害，陷地方政府于不义，必然加剧地方政府的信任危机。固然，你可以说，地方政府没有权力作出税收优惠的承诺，这种税收优惠的承诺本身是违法的，违法的承诺和协议本身是无效的。投资者明知地方政府无税收优惠权限，还要签订协议，那么不利后果只有自己承担。从理论上来说，这种说法也是对的。可是，从现实角度考虑，用这种方法清理税收优惠政策，则带来不好的社会经济后果。从社会后果来说，地方政府必然发生信任危机，公信力流失，信用破产。而从经济上来说，无论投资者还是地方经济都会受到程度不一的打击。

这种社会和经济后果，不可等闲视之。长期以来，地方政府不重视公信力的积累，不重视诚信政府的建设，没少做出尔反尔的事情。但对于一级政府来说，公信力是其生命。不可信任的政府没有任何社会动员能力和执行能力，所以，重建地方政府公信力，重塑地方政府可信性，可以说是今天的当务之急。从经济形势来说，目前经济下滑的态势，也不得不认真考虑。虽然说中国经济进入了新常态，但新常态不是不发展甚至负发展。如果要稳定经济，那么，政策措施当然要考虑对经济发展的影响，至少不能给经济发展雪上加霜。国务院暂停清理税收优惠政策，大概正是考虑到这些实际因素，权衡了轻重缓急：清理工作既然不是当务之急，当无须雷厉风行。

地方政府违规制定的税收优惠，应该依法予以清理。但是，现在经济低迷的状况下，看来还不是实行的最佳时机。现在更为关键的是，既往的政策可以暂缓清理追究，但现在开始，地方政府不能继续出台新的不合法规的优惠政策，此类优惠政策的大门应该从此关闭。在税收优惠政策方面，地方政府和中央政府将仍然有长期的博弈，如果从现在开始不会有新的违规优惠政策，就是很大的成绩。