“地票制度是用地需求逼出来的”

纵深

为什么在重庆？为什么只在重庆？

重庆地票制度产生的背景之一是，重庆进行城乡统筹改革需要大量的建设用地，指标不够用，而重庆农村宅基地人均占有面积大且闲置现象严重。本报资料室/图

文/特约撰稿  刘向南

地票制度从试行到现在已经6年多了，各方反响积极，但其依然只是在重庆市范围内实行，“试点”的色彩浓烈，这既反映出国家在农村土地问题上的慎重态度，也从侧面说明，地票制度出现在重庆有其特殊性。

为什么重庆会在“建设城乡统一的建设用地市场”上成为第一个吃螃蟹的地区？重庆市社会科学院农村发展研究所所长陈悦参与了重庆地票制度的设计过程，是重庆地票制度的重要参与者与见证人。陈悦告诉笔者，城乡统筹实验区建设急需用地指标，而重庆农村的人均建设用地达220~250平方米，闲置严重且流转困难，二者之间的矛盾突出，地票制度由此诞生。

打破一些框框  盘活资产

总结来看，就是在现有政策框架下，怎么样能够把这一块资产盘活，而且这样做还可以守住耕地红线。

《中国经营报》：你当时是怎样参与到地票设计这个工作中来的？地票制度产生的背景与过程是怎样的？

陈悦：汪洋副总理还在重庆工作的时候，重庆搞了一个城乡统筹综合实验区，政府这边想，既然我们是一个实验区，就需要一些具体的政策，统筹城乡，先行先试。在制定城乡统筹政策时，黄奇帆市长当时还是常务副市长，他就从12个方面去考虑，研究城乡统筹综合实验区改革发展的一些优惠政策，向中央争取。农村土地交易所这样一个平台，就是这12条中的一条。

这是2008年的事情。因为要建农村土地交易所这样一个平台，我们就搭建课题组，当时是由黄奇帆市长亲自牵头这件事。我和社科院的另外一位同事一起参与，第一次开会就是在黄市长的办公室，黄市长就提出一些具体的要求，希望通过这样一个平台，能够把重庆市城乡资源要素尤其是土地方面的要素统筹考虑。重庆直辖以后，城镇化快速发展，在城镇化建设过程中，土地指标非常有限，按照当时的发展速度，是远远不够的。另一方面，农村的土地大量闲置，很多人到东部地区打工去了，有些是整户整户出去的，很多房屋都是长期闲置在那里，年久失修，破烂不堪，这些建设用地也没有人去整理。

其实，这个问题在此前我们规划土地利用战略的时候就已经提出来了。我们从调查中发现，农村的建设用地大量闲置，一些废弃的厂房和公用设施用房如学校等没有人整理，也就是说在那里废着。它仍然是建设用地，没有变成耕地，没有人去管它，这是资源的很大浪费。

在汪洋副总理离开重庆后，黄市长接着在这个方面考虑，他在想怎样把城乡的建设用地资源很好地统筹使用起来。在这个过程当中，我们调查发现，重庆农村的人均建设用地是远远超过全国水平的，人均在220~250平方米，这是做抽样调查得出的结论。虽然它有这么大的资产在那里，但是并没有盘活。一方面是农村人口已经整户整户地在城镇落户了，虽然户籍没有动，但事实上已经在城镇买了房，有稳定工作了。当时我们就考虑怎么样通过土交所这样一个平台，把农村的耕地资源和建设用地资源都比较集约化地利用，所以我们就设计在这样一个平台交易产品里面，除了耕地流转以外，也有建设用地这一块的流转。

流转就有几个概念了，它可以是出租，可以是出让。在这个过程当中，政策是限制农村宅基地转让到农村集体之外的，那个时候，农村宅基地是严格禁止这种转让的，直到现在也禁止。我们就想这一块资源的盘活，该怎么办呢？黄市长就提出来能不能通过指标来交易，就是说，已经在城镇居住的这个人群，因为他们的农村宅基地没有一个退出的通道，只能闲置在那里，假如给他们一个退出的通道，有这么一个平台，他们就可以有钱到城镇去创业或者定居了，那总是他们的一笔财产，可以解决他们在城镇里的很多生活成本。这个问题的提出，当时就是针对已经在城镇里稳定居住与稳定就业的这样一个人群。 

《中国经营报》：黄奇帆市长的思路，是不是以变通的方式来打破一些框框？

陈悦：总结来看，就是在现有政策框架下，怎么样能够把这一块资产盘活。而且这样做还可以守住耕地红线。它是先整理，整理成耕地之后，验收合格，才能拿这个指标到交易市场去交易。后来从资源节约、集中利用土地资源这个角度，就想到如果配合新农村建设、农村社区建设，把人口相对集中之后，用不了这么多土地，节约出来的土地，也可以整理成地票。

这种交易有一个好处，它跟农村的宗地交易相比较，不是很明显的有法律方面的限制；另外，它能缩小宗地交易的剪刀差。所以，地票交易对边远地区农村效果尤其好，因为边远地区的农村，什么配套也没有，那个地区的土地假如放开了去买卖，也没有多少人会买。就像一些山区的农村，那里闲置的宅基地更多，因为农民耕作条件不好，有些已经通过高山移民政策搬走了，有些通过外出打工搬走了。所以这些偏远地区的宅基地闲置特别多，这些地区的农民就非常欢迎地票制度，因为即便是放开了卖，他的那块地也是卖不了几个钱的。现在地票价格已经平均为每亩25万元左右了，远远高于那些地区宗地的交易价格。

减少剪刀差

我们这个制度主要是考虑到边远地区，一方面是统筹使用土地资源，集约化来用，另一方面，也是考虑到让边远地区这一部分农户的资产能够通过这种交易方式增值。

《中国经营报》：地票制度的制度设计是什么时候成熟与完成的？

陈悦：2008年2月份我们开始研究土交所这个平台，地票制度是在研究土交所到底有哪些交易产品，有哪些交易类型这个过程当中产生的。我曾起草了一个《220重庆农村土地交易管理条例》，后来经课题组全体和各职能部门反复讨论修改后，成了现在的土交所管理办法。在这个《220重庆农村土地交易管理条例》中，有这样两条，是地票概念的前身：

“第十条，村民宅基地使用权流转。凡符合城市（镇）规划、土地利用总体规划或村庄集镇规划，且权属合法、界址清楚，并取得《宅基地使用证》的村民宅基地，其使用权流转可在本交易所内交易。 

“第十一条，村民宅基地以外的集体建设用地使用权流转。凡符合城市（镇）规划、土地利用总体规划或村庄集镇规划，且权属合法、界址清楚，已经依法批准为建设用地的村民宅基地之外的农村集体土地，包括乡镇企业用地和乡村公共设施用地，其使用权流转可在本交易所内交易。”

“地票”就是建设用地指标，是农村的建设用地指标拿到城市来用，就是这么一个概念。但是，在使用过程中，它的背后有很多制度安排和设计。

地票的概念就是这样产生的。黄奇帆市长在课题组讨论的时候，明确提出，统筹城乡使用，要让边远地区的农民在他的宅基地这一块有一个增值的空间，通过这种交易，在城镇化建设当中，对农民对土地的占有，也要有一个综合的考虑。后来的整个安排与制度设计，在他的大方针指导下，就具体地做出来了，地票也就用到土交所的交易品种里面去了，土交所运行到现在，它的重点的确还是在地票这一块。

我们的地票跟征地不一样，地票是先整理成耕地，再把指标拿出去，征地是先占用土地，再去什么地方整理一块耕地出来。地票制度的设计如果能严格执行，就能够把耕地的红线守住，而且可以把农村闲置的建设用地通过这种指标的方式进行空间的优化组合。 

《中国经营报》：农民能够在地票交易中得到什么直接的实惠？

陈悦：对农民的实惠肯定是有的，而且主要是表现在边远地区。城市近郊的农民肯定不太愿意把地票拿出来，因为他通过征地，可能获得的利益更大。所以我们这个制度主要是考虑到边远地区，一方面是统筹使用土地资源，集约化来用，另一方面，也是考虑到让边远地区这一部分农户的资产能够通过这种交易方式增值。有了地票交易，对那些地方的宗地增值，也会有好处。后期重庆又进行了“三权抵押”的探索，有了这么一个平台，边远地区的宅基地如果要拿出来做抵押，就可以比照地票市场的价格，去判断、去估算。如果没有这个参照，因为剪刀差的关系，它的价值肯定是要被低估的。

重庆具有特殊性

重庆统筹城乡之后，加快了工业化、城市化的发展，需要很多用地指标，下达计划指标根本不够用。另一方面，重庆作为一个西部直辖市，出去打工的农村人口越来越多，房屋宅基地的闲置也越来越明显，有些自然村都走得没人了。

《中国经营报》：为什么会在重庆这个地方出现地票制度？重庆有什么特殊性？

陈悦：当时做这个事情时，要有突破，但又不能跟现有的政策太违背，就想了这个方法出来。有一个城乡统筹的实验区摆在那里，有一个先行先试的政策，既然可以先行先试，我们也可以试错，黄市长就大胆提出了这样一个概念。这是主观方面的因素。

客观方面的因素，重庆统筹城乡之后，加快了工业化、城市化的发展，需要很多用地指标，下达计划指标根本不够用。另一方面，重庆作为一个西部直辖市，出去打工的农村人口越来越多，房屋宅基地的闲置也越来越明显，有些自然村都走得没人了。针对这种情况，市委市政府也专门组织了调查组到下面去调查，摸一下情况。这是一个客观的情况。我觉得主客观这两个方面的原因，就促成了现在地票制度的产生。 

《中国经营报》：重庆地票制度有复制吗？

陈悦：重庆农村土地交易所的成立，当时是国务院批准的，是实验区配套政策一起批下来的12条政策中的一条。但是，它特别限制地票交易只能在重庆市范围。

而据我了解，其他的地方实际上也在这么做了。我们当时因城镇化的课题到江浙一带去调查，他们那时也在做，只是没有说。他们不是交易指标，是通过其他如置换的方式来进行。这实际上是一个市场需求，同时也是政府配置资源的一种需求。我们的地票制度实际上也是一种置换，但以前那些置换都是邻近置换，我们则突破了地域、区域限制，让它在全市范围内来进行。