提高基本养老保险统筹层次既迫切又艰难

日前有媒体报道称，基本养老保险级统筹很难一步到位，但此改革必须加速，这不光有利于解决社保制度的不公平，同样有利于养老金入市后的投资运营。

我国职工基本养老保险实行的是“统账结合”的制度，而且是“大统筹、小账户”制度，即用人单位负担职工工资的20%，这部分进入统筹基金；职工个人负担工资的8%，这部分进入个人账户，退休后分月支取。这种制度下，参保的个人将来能够从养老保险中得到多少养老金，主要取决于统筹部分的多少，而统筹部分的多少，与统筹层次的高低，大有关系。

目前，职工基本养老保险的统筹层次相当低，实现省级统筹的省份只有7个。这样的结果是，养老保险基金碎片化，分散在全国2000多个管理单位的账户上。统筹层次低，不能实行全省或者全国的统筹，使得养老保险既损害效率，也扭曲公平。从效率损失来说，数万亿元养老保险基金由2000多个社保单位独自管理，无法进行高效率的投资运营，无法实现养老保险基金的保值增值。此外，分散管理还存在管理成本高，被挪用挤占贪污的风险大等问题。从公平性来说，统筹层次太低，对于大量流动性的参保者是非常不公平的。

为什么说统筹层次低，对于流动性的参保者是不公平的呢？

目前，中国经济地域发展极不平衡，东部一些省份经济发展快，对劳动力的需求多，而这些地方所需劳动者大多数来自中西部以及东北的流动人口，也就是农民工。农民工们在东部发达省份就业的时候，当地政府都会强制要求参加养老保险。但当这些流动性劳动者在未来退休的时候，却无法从这里领取养老金。因为当地一般都有规定，将来能够领取养老金的，只能是在当地连续缴纳若干年养老保险的人。而流动性劳动者绝大多数很难达到规定的年限要求。而当他回到他户籍所在地的时候，因为他在当地也没有按照规定连续交纳相应的养老保险，所以，在当地也无法领取养老金。对于这个问题，目前只能做到的是，允许参保的流动劳动者将自己个人账户中的保险金转走，而进入统筹账户的养老保险金则不能转走。就是说，你可以将你个人缴纳的工资8%的部分转走或取出，但单位为你缴纳的20%的部分，必须留在企业所在地，为当地参保者服务。这样就造成一方面参加养老保险的流动劳动者未来无法从统筹账户中获得养老金，另一方面，这些接纳流动劳动者的地方，统筹 账户会有充裕的资金。劳动力流入地统筹账户养老金充足，而劳动力流出地养老金入不敷出，各地之间养老金失衡，养老人口赡养失衡，这正是统筹层次低，各地各自为战的结果。这从一组数字可以得到证明。从现在养老金缴费在职职工与退休职工的比值来看，广东高达9∶1，浙江和福建是5∶1，辽宁是2.15∶1，吉林1.69∶1，黑龙江只有1.52∶1。广东为什么是9个参保职工赡养1个退休职工？主要原因就是大量外来劳动者的贡献。而且问题尤为严重的是，如广东等地可以赡养1个退休职工的9个职工中，相当一些是外来流动人口，将来并不会在当地领取养老金，这使得广东等地未来养老金的压力更小。

劳动力流出地的劳动者，在流入地参加社保，缴纳养老保险，但将来退休后并不能从这些地方得到养老金，如果实行全国统筹，这个问题就不存在了。一个人只有一个养老金账号，他无论在什么地方缴纳养老保险，无论他转换多少工作地方，也无论他将来哪里退休，只要他达到制度所规定的连续缴纳年限，他就可以在退休时领取到养老金了。这种全国统筹的办法，在全世界实行统筹性养老保险的地方，都是一样的，并不可能出现中国这种地域分隔、画地为牢的现象。

那么，对目前基本养老制度进行改革，建立全国统筹的养老保险制度，可以吗？

从理论上来说，既然实行统筹制度，那么， 实行全国统筹，调剂余缺，抽肥补瘦，就是统筹制度的题中应有之义。但是，问题远比理论更为复杂。此项改革 ，不但涉及利益冲突，而且还存在具体操作中的技术障碍。

从利益的冲突来说，养老保险资金充裕的地方，当然不愿意让他人分享自己的好处，不愿意把自己充裕的资金拿出来让困难地区分享。虽然这些地方往往充分利用了流动劳动者的贡献，但利益调整绝非易事。另外，分散在全国2000多个单位管理的养老保险基金，也是管理部门的巨大权力和利益所在。实行全国统筹意味着这种权力和利益的丧失，必然受到这些管理者的抵制，哪怕是那些养老保险基金入不敷出的地方管理者，也不愿意将管理权限上交，换取全国统筹的好处。

而从具体操作层面来说，由于统筹层次低，全国各地对于养老保险的制度也是碎片化的，各地都有不同的实施细则，甚至在缴纳的比例、年限等方面也是各行其是。如果实行全国统筹，则意味着不论此前以什么样的比例和标准缴纳，统筹后领取养老金的权利全国统一。这当然是一种新的大锅饭，使得那些原来缴纳更多、贡献更大的地方和人员心中不服。如何在细节设计上技术操作上做到更加公平合理，使所有利益相关方都能够基本接受，具体的制度设计和技术细节至关重要。

提高基本养老保险统筹层次的改革面临的阻力和挑战决定了改革必然是渐进的，必然是一步步逐步推进的，但这项改革是大势所趋，不能逆转。