国开行改革难题待解 定位开发性金融机构

在商业化运作近7年后，国家开发银行（以下简称“国开行”）最终确定了“开发性金融机构”的定位。

对此，国开行党委书记、董事长胡怀邦在4月13日召开的国开行一季度工作会议上表示，国务院对“开发性金融机构”的肯定，解决了制约国开行发展的体制机制障碍。他认为，将国开行定位于开发性金融机构，主要是基于国家发展战略、金融业结构和布局以及国开行自身发展的现实需要。

中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军告诉《中国经营报》记者，我国经济发展已经进入新常态，随着市场竞争日益激烈，优质的商业银行不断增加，如今紧缺的是能够承担国家发展战略、扶持开发性金融的银行。

目前具体的改革细则尚未出台，但胡怀邦表示，明确国开行未来发展方向和战略定位、解决债信问题、资金来源、资本补充问题以及监管标准问题，将成为此次深化改革的几个主要方面。

获得“开发性金融机构”身份

4月12日，中国政府网发布消息称，国开行、中国进出口银行（以下简称“进出口银行”）、中国农业发展银行（以下简称“农发行”）三家银行的改革方案已获国务院批复同意。与进出口银行和农发行“政策性银行”的定位不同，经过7年的商业化改革后，国开行确定了“开发性金融机构”的独特定位。

“国务院批复的国开行深化改革方案充分肯定了开发性金融的功能和作用，解决了制约国开行发展的体制机制障碍。”在4月13日国开行召开的一季度工作会议上，胡怀邦表示。

从1998年起，国开行便开始探索商业化发展之路。直至2008年末，国家开发银行股份有限公司挂牌，股份制改造完成。

但去年以来，随着国开行更多地发挥为开发性金融“供血”的功能、成立了住宅金融事业部、开展了诸如支持棚户区改造和城市基础设施建设等政策性银行该承担的项目之后，有关国开行回归政策性银行的传言弥漫开来。

早在2003年时，国开行原董事长陈元就提出了建设国际一流开发性金融机构的目标。他认为，“开发性金融”是以中长期投融资为手段，为缓解经济社会发展瓶颈制约、维护国家金融稳定、增强经济竞争力而建立的一种金融形态和金融方法，是一种介乎政策性金融和商业性金融之间的金融形态。因此，此次定位于“开发性金融机构”，也被认为是一种回归。

胡怀邦认为，将国开行定位为开发性金融机构，主要是基于国家发展战略、金融业结构和布局以及国开行自身发展的现实需要。

他解释道，目前我国将长期处于社会主义初级阶段，“发展中”的特点突出、“建设”的任务繁重，新型城镇化、保障性安居工程建设、“走出去”等瓶颈领域和薄弱环节广泛存在，仍需要国开行继续完善开发性金融的运作。

赵锡军也认为，从目前宏观环境来讲，我国进入了经济新常态，与过去追求经济增长速度和扩张规模不同，在经济发展、社会建设领域，我们工作的重心有所转变，要对公共服务领域、民生工程提供政策性金融的支持。

“从整个金融业的角度看，依托市场发展起来的商业银行运营得越来越好，竞争日益激烈。从数量和质量上看，我国都不缺少优秀的商业银行。而且开发性金融的项目一般投资周期长、风险难以预料，一般商业银行很难给予资金支持。因此，发展具有实力的开发性金融机构或政策性银行是有必要的。”赵锡军告诉记者。

资本亟待补充

虽然目前并没有公布改革的具体细则，对于下一步的改革举措，多位国开行人士也是三缄其口，但国务院对该行的批复中还是明确了改革方向，指出国开行要通过深化改革，合理界定业务范围。

胡怀邦认为，目前，国开行改革还存在一系列突出问题，制约了该行服务国家战略和政策任务的能力，如未来发展方向和战略定位需要进一步明确，债信问题、资金来源、资本补充问题以及监管标准问题急需解决。

对于缺少资金来源、融资成本高的问题，某银行战略发展部人士告诉记者，无论是前几年扶持光伏行业，还是最近的棚户区改造等基础建设项目，这些领域风险较高、投资期限长，单纯靠市场化的商业银行是不够的，而且这与商业银行追求利益最大化相悖，所以国开行都是这些项目的主力军。“但国开行的主要融资手段是发债，其资金补给渠道与商业银行相比要少很多。资金成本高、资产回报率低成了国开行履行‘开发性金融机构’职能的桎梏。必须要尽快拓宽融资渠道、降低资金成本。”上述某银行战略发展部人士补充道。

国家发改委对外经济研究所国际合作室主任张建平告诉记者，在降低融资成本的同时，也要注重控制风险。他认为，开发性金融以中长期贷款为主，风险资产占比高，如何有效地控制风险，对其治理结构和投融资的运作模式都是新的挑战。

除此之外，多位分析人士猜测，“合理界定业务范围”也将是国开行要解决的问题之一。此前有媒报道称，国开行将分账管理政策性和商业性业务。赵锡军认为，商业性和政策性业务应该要进行比较合理的切割，毕竟在资源配置、业务开展方面和市场定位方面，两类业务存在很大差异，在安排业务和拓展市场时，要有不同的处理方式。

业内人士认为，国开行住宅金融事业部的成立，也体现出将政策性极强的棚改贷款等业务与商业性业务分拆的意图。

值得注意的是，在国开行2015年度工作会议上，胡怀邦提出，今年国开行将推进组织架构调整和子公司改革，建立子公司专业化、市场化发展机制，加强母公司与子公司之间的资源共享和协同发展，打造跨市场多元化的综合金融服务品牌。上述某银行战略发展部人士猜测，国开行注重子公司的建设，也可能是分离商业性业务的方式。