政策性银行改革为稳增长提供更大助力

近日，中国政府网发布消息称，正式批准由人民银行有关单位提出的国家开发银行、中国进出口银行、中国农业银行等三大政策性银行改革方案。 

从对三家政策性银行改革方案的具体批复中可以看出，建立规范的治理结构、强化资本约束机制将成为此次政策性银行改革的亮点。 

过去，政策性银行在支持国家特定领域经济发展过程中发挥了重要作用，但其经营过程中也存在着一些问题，包括融资渠道过于单一、不良资产率高、盈利能力差、经营理念落后、腐败问题较严重等，而这些问题都可以归结于治理结构不科学。因此，引导政策性银行建立相互制衡、决策透明的现代企业结构、按照市场规律运行成为此次改革的重中之重。 

其中，融资渠道市场化即是政策性银行改革的方向之一。长期以来，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业银行等三大政策性银行的主要融资渠道包括财政融资、向中央银行借款、发行金融债券、境外筹资、业务范围内开户单位的存款等，其中最主要的方式是通过市场化发行金融债筹集资本。然而，金融债这种融资手段目前面临重大挑战。 

一方面，金融改革的进程需要打破金融债背后的国家隐性担保。这是因为，此前在市场上流通的包括国开债、农发债等在内的政策性银行债券往往以国家信用做背书，被视为“准国债”，其融资成本相对降低。但是，随着金融改革的不断深化，国家隐性担保正在逐渐退出。事实上，隐性担保的存在只能使债务风险等问题得到暂时抑制，并非长远之计。相反，在经济下行压力加大时，让国家隐性担保逐步、有序退出或将成为债务经济盲目扩张的刹车剂，促使健康的金融市场形成。如能合理引导、有效控制，稳步释放市场风险，有利于政策性银行的长远发展，也能防止刚性兑付最后演变成系统性风险。特别是目前，人民银行已经正式推出了存款保险制度，信托、债券、理财产品等刚性兑付打破预期也不断上升。在这一背景下，政策性银行可能将不得不按照市场规则发行债券，低利率筹资的渠道或将收窄。 

另一方面，政策性银行发行的金融债面临成本收益倒挂的窘境。随着近年来银行间市场资金面流动性收缩，政策性银行发债成本不断攀高。例如，2014年1月14日，国开行招标发行的三年期、五年期、七年期和十年期债券利率均高于5.68%，而国开行2012年年报给出的全部生息资产收益率为5.64%。这意味着政策性银行面临着成本与收益逐渐呈现倒挂的挑战。事实上，2013年，部分政策性银行发行的金融债已出现流拍现象。因此，创新发行方式以拓宽融资渠道，对于政策性银行也可谓迫在眉睫。 

目前，中国经济处于新常态，经济增长下行压力渐增、产能过剩桎梏长期存在。在这一大背景下，稳增长、促投资就成为了政策性银行肩负的重任。现阶段，加大结构性改革力度，加快实施创新驱动发展战略，建设“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带以及新型城镇化等重要战略，都需要巨大的基础设施投资，而政策性银行的长期稳定发展无疑是重要的先决条件。 

具体而言，国开行将通过开发性金融机构的定位大力支持“三驾马车”之一的基础设施建设；进出口银行重点对进出口进行补贴、对进出口企业进行信贷支持，稳定进出口贸易；农业发展银行为农业增收提供资金支持，活跃农业生产、消费活动等。 

因此，欲使政策性银行在支持外贸发展、实施“走出去”战略、服务“三农”、推进城乡协调发展、维护国家粮食安全等重点领域、薄弱环节发挥更加重要的作用，在强调发挥三大政策性银行的开发性职能以及政策性职能外，还需通过健全治理结构、完善市场化融资渠道等方式，显著增强政策性银行的资本实力和抗风险能力，稳步提升其金融服务和可持续发展能力。 

可以预期，在中国经济新常态下，政策性银行也将迎来新的发展阶段，为稳增长、促投资等宏观战略服务，成为中国经济增长的新动力。当然，在强调其重要地位的同时还需明确，政策性银行决不能为了暂时的“增长”而不考虑资金的成本与收益，而应通过市场化手段，合理融资投资，让资金发挥更大效益。