周学东：需出台非存款类放贷组织条例

为规范民间金融活动，应尽快出台《非存款类放贷组织条例》。这是全国人大代表、人民银行南京分行行长周学东的观点。为此，在今年两会上，周学东递交了《关于尽快出台〈非存款类放贷组织条例〉的建议》。对于缘何提交此份提案，日前记者采访了周学东。他介绍说，以小额贷款公司、财富管理公司、投资咨询公司代表的非存款类放贷组织数量日益庞大，这些具备融资功能但不能吸收公众存款的放贷组织已经成为民间金融的主力。但目前我国对其经营发展缺乏相关法规引导、规制，各地方政府的监管又难以深入、全面。为有效防范非存款类放贷组织可能导致的社会风险，2013年，我向全国人民代表大会递交了《关于制定<非存款类放货组织监管条例>的建议》,得到了有关部门的高度重视，人民银行牵头研究制定的《非存款类放贷组织条例》被相继列入国务院2013年、2014年立法计划（研究类），并已形成相对成熟的草案，所以，再一次建议尽快出台《条例》，以规范民间金融活动，更好地支持实体经济发展。

周学东告诉记者，现阶段，非存款类放贷组织主要存在以下几类问题：

一是贷款投向不合理，大额化倾向突出。小额贷款公司、农民资金互助社、财富管理公司、投资咨询公司等非存款类放贷组织为降低贷款成本，大多趋向发放单笔大额贷款，部分资金投向国家限制、禁止的行业或钢贸、光伏、房地产等高风险行业，不仅偏离了支持小微、“三农”的经营宗旨，也不符合“小额”、“分散”的风控理念。

二是内部风险控制不到位。如一些小额贷款公司内部治理机制不健全，贷款发放仅由负责人一人审批。部分农民资金互助合作社合规操作意识淡薄，巨额资金通过社内理事长或会计人员等个人银行账户操作，风险隐患较大。

三是违规经营现象严重。部分农民资金互助合作社并未恪守社员制，而是公开招揽、吸收公众存款。部分担保公司、财富管理公司、投资咨询公司违法高息吸收公众存款后高利放贷。部分小额贷款公司存在股东关联贷款、冒名贷款、浮利分费等问题，其中尤以违规收取手续费、变相提高贷款实际利率的现象最为严重，如除收取贷款利息之外，还按月以基准利率的3-4倍收取“管理费与手续费”等费用。

四是劣币驱除良币，加速正规金融机构退出。部分非存款类放贷组织，以远高于农商行、农信社的利率违规向社会公众吸收存款，导致遵守国家存款利率上限管理政策的正规金融机构吸收个人存款难度加大，部分农村地区甚至出现了正规金融机构加速退出、非正规金融组织高利贷现象加剧的迹象。

五是恶化金融生态环境，加大正规金融机构风险。以2014年3月射阳农村商业银行挤兑事件为例，射阳当地非存款类放贷组织普遍缺乏专业性监管，担保公司、投资咨询公司、财富管理公司、农民资金互助社等机构逾越了不得吸收公众存款的红线，经营手法上多以高利诱惑，变相吸收公众存款，涉及非法集资、金融诈骗，恶化了金融生态环境。由于缺乏监管、违规经营，当地相继爆发了多起风险事件，老百姓的“存款”、“理财金”损失后得不到偿付，对金融机构失去了信心，导致“银行将要倒闭”的谣言以讹传讹、快速扩散，最终引发挤兑事件。

六是互联网金融模式降低监管有效性，产生新风险。随着互联网金融的兴起，出现了利用网络突破地域限制发放贷款的小额贷款公司、为P2P网络借贷平台担保变相突破杠杆率限制的小额贷款公司与担保公司、以P2P网络借贷平台融入资金的非存款类放贷组织。这些互联网金融模式不仅对现有监管的有效性提出了挑战，同时可能产生新的风险。如利用网络跨地区发放贷款，将导致小额贷款公司的业务发生地和机构所在地监管机构均无法有效监管，贷前审查和贷后管理也面临困难；P2P网络借贷平台本身发生风险，为其担保增信的小额贷款公司、担保公司将面临巨大偿债压力。

周学东表示，出现上述各种风险的主要原因，是由于目前非存款类放贷组织行业的发展缺乏规范和引导，机构属性、准入与退出、业务经营规则、监督管理机制、消费者保护等内容都有待明确。为防范非存款类放贷组织可能导致的社会风险，引导行业健康发展、支持实体经济，他建议国务院加快《非存款类放贷组织条例》的立法进程，并从以下几方面强化非存款类放贷组织管理：

对经营性放贷业务进行特许管理。放贷业务是特许业务，应当持牌经营并接受必要监管，这是国际通行的做法。从其他地区的立法经验来看，香港的《放债人条例》就采取了严格的贷款许可监管。建议《条例》规定“除依法报经监管部门批准并取得经营放贷业务许可的非存款类放贷组织外，任何组织和个人不得经营放贷业务”，明确特许经营贷款原则。在对经营性贷款业务设定许可的同时，可以参考域外先进做法，详细列举不属于经营性贷款业务的情形，如基于人情往来不以盈利为主要目的发放的贷款等。

明确非存款类放贷组织的金融机构属性。建议《条例》把依法取得许可的非存款类放贷组织定性为金融机构。非存款类放贷组织实际经营的是资金业务，参考国外经验，应当认定为金融机构；且金融机构享有一定的税收优惠，将非存款类放贷组织认定为金融机构，有助于鼓励民营资本进入这一行业，并使立足小微、服务“三农”的非存款类放贷组织获得国家再贷款等金融政策扶持，促进金融包容。同时，我国刑法对金融诈骗等行为设有专门的罪名或从重量刑情节。把非存款类放贷组织定性为非银行金融机构，有助于更好地保护非存款类放贷组织的合法权益。此外，建议明确农民资金互助社的银行业机构属性。实践中地方政府以《农民专业合作社法》为依据，允许农民自愿集资设立农民资金互助合作社，事实上，农民资金互助社的业务实质和农村资金互助社完全相同，应当让农民资金互助社回归互助性银行类机构属性，由银监会根据《农村资金互助社管理暂行规定》进行监管，并以“实质重于形式”的原则，对以各种名义吸收社员资金后放贷的组织适用《农村资金互助社管理暂行规定》监管，未经许可从事银行业务应当坚决取缔。

明确地方监管责任、加强中央监管指导。建议《条例》明确中央层面由人民银行和银监会负责监管指导，地方政府根据统一规则实施日常监管，并承担风险处置责任。同时，可以参考美国州银行监管协会（CSBS）的设计，由人民银行会同银监会指导地方政府监管部门成立并加入非存款类放贷组织监管协会，加强沟通和交流，推动监管合作和标准统一。未来可由监管协会牵头多省监管部门，对互联网金融业务模式的跨省经营等问题，集中审批，降低行政相对人成本，提高行政审批效率。

允许非存款类放贷组织省内跨区域经营。根据现有规定，小额贷款公司等持牌的非存款类放贷组织只能在县域或一定区域内经营。未来非存款类放贷组织的许可机关是省级人民政府，省内的准入、监管等标准应当是一致的，不存在监管套利的可能。从鼓励竞争，提高金融服务的质量和可获得性的角度出发，应当允许并鼓励有实力的非存款类放贷组织在省内跨区域经营。

拓宽融资渠道，提高融资杠杆率，严禁吸收公众存款。目前非存款类放贷组织违规经营乱象的主要目的就是融资后放贷，这一方面是监管不到位的结果，另一方面也说明了非存款类放贷组织普遍面临合法渠道融资难问题。以小额贷款公司为例，我国目前规定小贷公司最多可以从两家银行融入资金，融入资金不得超过资本金的二分之一，限制了小贷行业的发展。因此，建议《条例》对融资渠道不作限制，或明确允许非存款类放贷组织通过银行贷款、发债、资产证券化、信托计划等合法方式开展批发性融资。同时放宽杠杆率限制，由监管部门综合资信状况、盈利能力、担保条件以及评级情况等因素，合理确定非存款类放贷组织融入资金的余额与资本净额的倍数，最高不得超过十倍，形成放贷组织业绩越好融资越便利、业务发展越迅速的良性循环。同时，加大对非法吸收公众存款行为的打击力度，疏堵结合，引导非存款类放贷组织规范发展。

强化信息披露，完善债务催收，保护消费者权益。非存款类放贷组织不吸收公众存款，对其监管重点应当放在行为监管和消费者保护上。消费者保护的重点在于信息披露，保障金融消费者知情权和选择权，包括在经营场所、宣传资料、互联网页上的信息披露和风险提示，在书面贷款合同内容上的告知和说明，在贷款存续期内向借款人提供书面还款通知和债务逾期提示。要严格禁止捆绑搭售行为，打击虚假贷款广告，规范债务催收，禁止发放掠夺性贷款,保护个人信息安全。