纳税人识别号:规范税收征缴 激发纳税人权利意识

2月3日，《税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）结束向社会公开征求意见。其中，最大的亮点莫过于个人将与企业一样，拥有唯一且终身不变的“纳税人识别号”。今后，无论是签订合同，还是缴纳社保，只要跟税有关，都要报上此号。

本报记者对话参与该法修订讨论的北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文，解读个人税号所撬动的征信体系建设、直接税比重提高等一系列深层次变革。

缴税那些账

每次用到税号时，都会无形中被提醒一遍“我是纳税人”

北京晚报：“纳税人识别号”将会给老百姓的生活带来哪些影响？

刘剑文：纳税人识别号实行以后，老百姓将会在今后的日常生活中经常与它打交道，例如，买卖房屋、购车、炒股、签订合同或协议、不动产登记等，都会被要求提供这个号码，纳税人可以更加清晰、直观地看到自己的各项缴税记录。

在当下我们所处的大数据时代，纳税人识别号还会成为重要的信息集纳器，这将有利于更好地实现税收公平。以往，我们对纳税信息掌握并不完整，有的人被统计到的征税项目多一些，缴税也相应多一些，有的人可能存在个别项漏登，缴税也就少一些。有了统一的税号之后，纳税人的信息将会被全面整合起来，减少征收不公的情况。

同时，纳税人识别号所承载的信息，也会推动整个社会征信体系的建立。在发达国家，诚信纳税是一项重要指标，如果被查出有纳税不良记录，这个人将会在出入境、银行贷款等很多方面“碰壁”。有了这样的制度约束，社会信用环境将得到有效改善。

这项制度除了规范税收征收和缴纳行为，还有一个重要作用在于激发纳税人的权利意识。纳税人在每次用到税号时，都会无形中被提醒一遍“我是纳税人”，“税痛”更加清晰可感，也就会更关心“税用到哪儿去了”，思考自己缴的税是否换来了相应的公共服务，进而更主动地监督政府开支，对预算透明度等提出更高要求，这些反过来会推动社会的发展，改善老百姓的生活品质。

我们还应看到，纳税人识别号背后更深层次的财税制度改革方向，例如，未来提高直接税在税制结构中的比重，就要以此为基础。

北京晚报：提高直接税在税制结构中的比重有何意义？对老百姓来说，是否会造成税负加重？

刘剑文：我国现行的税制结构中，增值税、消费税、营业税，包括关税等间接税占据主要地位，这些税以流通中的商品和劳务为对象，很容易出现税负转嫁的现象。事实上，任何一种消费，比如在超市买东西，交水电费，都在按比例缴纳间接税，生产者通过商品和服务加价的方式将税收转嫁给消费者。作为纳税人，往往感觉不到这些税的存在，弄不清楚自己缴了多少，也就容易忽视自己的权利。相反，个人所得税、车船税和今后将要开征的房产税等都属于直接税，纳税人可以清楚地看到自己的缴税情况，这些税不能转嫁，也更有助于实现税收公平。

按照十八届三中全会的部署，深化财税体制改革是以稳定税负为前提，也就是说，在税收总量稳定的情况下，对税制结构进行优化调整，直接税比重提高的同时，也将会对间接税进行适当的下调，所以，从总体来说，并不是要给老百姓增加税负，而是要让税收更好地发挥调节作用。

单纯提高个税免征额意义有限，关键是要把所有收入打包

北京晚报：个人所得税作为与老百姓密切相关的一种直接税，始终是公众关注的焦点，有人认为，当前3500元的免征额仍然太低，您怎么看？

刘剑文：一味地盯着免征额，其实解决不了公平问题。在不少人看来，个人所得税几乎等同于工资所得税，而事实上，目前我国个人所得税包括工资薪金所得、个体工商户生产经营所得、企事业单位承包承租经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得、利息股息红利所得、财产租赁所得、财产转让所得等11个税目。如果按照分类所得税制，将会给那些收入多元的人提供天然的避税机会，不利于体现公平原则。例如， 一个人只有工资收入，月薪4000元，需要为超出的500元缴纳一定税款。而另一个人，除了工资以外，还有其他劳务报酬、稿酬，或者房屋出租所收的租金，炒股所赚的钱等，如果每项都在免征额以下，哪怕总收入要比前一个人高得多，实际税负方面却可能分文不缴。因此，单纯提高免征额其意义是有限的，关键还是要实行分类与综合相结合的混合所得税，把所有收入打包，用统一税率计征个税，真正实现低收入者少缴税，高收入者多缴税。

北京晚报：还有人提出，当前个人所得税以个人为纳税单位并不合理，以家庭为单位计税似乎更加公平。

刘剑文：以家庭为单位来计税，从形式上来说的确更合理一些，可以充分考虑每个家庭的具体情况，例如家庭总收入是多少、赡养几位老人、孩子上学花多少钱等，但并不意味着对所有人来说都是最有利。我们认为，最好能够借鉴香港的做法，即以个人为单位和以家庭为单位两种模式同时并存，由纳税人根据实际情况选择对自己更有利的方式。另外，推行以家庭为单位的方式，前提是建立纳税人信息共享平台，真正掌握家庭成员的收入等情况，否则，仍然可能出现新的不公。

修法那些事

去掉“管理”二字

征税机关应为纳税人服务

北京晚报：在征求意见稿中，首次明确“银行和其他金融机构应当按照规定的内容、格式、时限等要求向税务机关提供本单位掌握的账户持有人的账户、账号、投资收益以及账户的利息总额、期末余额等信息”，“政府有关部门和机构应当向财政、税务机关提供本单位掌握的市场主体资格、人口身份、专业资质、收入、财产、支出等与征税有关的信息”。有人担心，由此可能带来个人隐私泄露。

刘剑文：这些规定的出发点是好的，要想实现征税准确、公平，税务部门的确需要掌握完整的纳税人信息。但在具体制度设计上，还要考虑纳税人的合法权益，例如，最好能制定专门条款，对信息保密对象、承担保密义务的主体、涉密信息公开的条件、保密准则的执行、政府有关部门和司法机关在什么情况下享有特权等都做出相应规定，明确在信息采集和使用过程中，纳税人信息一旦泄露造成不良后果，责任由谁来承担，从而更好地保护纳税人的权利。

北京晚报：征求意见稿新增了不少完善纳税人权益保护体系方面的内容，例如，增加了税收利息中止加收、不予加收的规定。对主动纠正税收违法行为或者配合税务机关查处税收违法行为的，减免税收利息。降低对纳税人的处罚标准，减小行政处罚裁量权，将多数涉及罚款的条款由“百分之五十以上五倍以下”改为“百分之五十以上三倍以下”，并视情节从轻、减轻或者免予处罚。您怎么看待这方面的变化？在您看来，还有哪些地方有待完善或补充？

刘剑文：此次修法过程中，的确更加重视对纳税人权益的保护，相比以往而言取得了很大进步，但还有不少细节值得考虑。

从法律名称本身来说，应当去掉“管理”二字。“管理”仍然有着浓重的计划经济色彩。在我们的税收法律关系中，总是过多强调纳税人的依法纳税意识，却忽视了对国家、政府依法用税、征税机关依法征税意识的培养。征税机关长期以来只是以管理者的身份出现，征税机关与纳税人之间还远远没有达到地位上的平等，为“纳税人服务”的意识不强。

另外，应该增加“诚实纳税推定权”，也就是税务机关向纳税人征税时，必须首先假定纳税人是诚信纳税人，推定纳税人在处理纳税事宜时是诚实的，并且承认纳税人所说的情况属实以及所递交的资料是完整和准确的，没有充足证据，不能对纳税人是否依法纳税进行无端怀疑，类似于刑法中的“无罪推定”原则。如果没有“诚实纳税推定权”，纳税人很容易受到公权力的非法干预，其财产权利和正常的生活、生产、运行秩序都难以得到充分的保障。

出于对纳税人权益的保护，还应进一步思考如何降低税务诉讼的门槛，方便纳税人维权。过去，税务机关与纳税人或纳税担保人发生争议，必须要先缴税，再提起行政复议，之后是行政诉讼。现在草案中虽然有所调整，规定复议之前可以不缴税，但诉讼之前还是要先缴税，如果纳税人无钱缴纳税款或提供担保的话，就丧失了提起税务行政诉讼的权利。我们建议，在诉讼之前纳税可以考虑降低缴税比例，比如只需缴纳百分之二十，或者提供相应担保就可以诉讼，这样更有利于纳税人维权。

主笔：宗媛媛 插图：宋溪