祸起“双超” 治超求法-2015年01月新闻-中华人民共和国交通运输部

车辆超限超载运输，严重扰乱道路运输市场秩序，引发恶性竞争；破坏车辆生产环节，诱发非法生产、非法改装车辆行为滋生；致使道路通行效率降低，严重影响交通行车安全；加速破坏公路和桥梁，严重影响路面寿命；降低公路使用效率，形成环境污染源；严重损害了政府公正、公平、公信的形象。

超限超载在一个国家工业化初、中期发展过程中是普遍存在的一种现象。在我国，超限超载现象突出，也是多部门分段管理而带来的体制、机制不完善的一种表现。只有从政策、经济、法律、科技等多个方面，建立政府主导、部门联合、综合治理、系统治理的长效机制，使公路安全综合治理能力全面提升，才能破解新形势下治超难题。前不久出台的《国务院办公厅关于实施公路安全生命防护工程的意见》给出了顶层设计思路，其中，特别强调，要“研究推动将车辆超限超载违法运输行为列入以危险方法危害公共安全行为，追究有关人员刑事责任”。破除当前治超困境，这一政策提供了难得机遇。

我国公路货运车辆占机动车总数的8%左右，但因货车超限超载引发的道路交通事故约占交通事故总数的28%，约50%的群死群伤性重特大道路交通事故与超限超载违法运输有关。高速公路沥青路面设计使用年限是15年，由于超限超载运输影响，一些路的使用寿命缩短为不到8年，少数路甚至缩短为不到3年。

超之害 重特大事故多有超限超载“身影”

近年来，公路货运车辆超限超载违法运输问题日渐突出，严重超限超载使车辆的技术状况大大降低，车辆的行驶稳定性、刹车性能、悬挂承荷能力、转向可靠度趋差，轮胎爆胎可能性增大，极易引发交通安全事故。据统计，目前，我国公路货运车辆占机动车总数的8%左右，但因货车超限超载引发的道路交通事故约占交通事故总数的28%，约50%的群死群伤性重特大道路交通事故都与超限超载违法运输有关。

除了直接引发严重道路交通事故或间接加重道路事故后果，货车超限超载给公路和桥梁造成的危害同样触目惊心，损失难以估量。

一座普通桥梁的建设费用少则几十万元，多则数千万元。据不完全统计，近5年来，因为货车超限超载导致的桥梁垮塌事件不下30起。

据测算，车辆超限超载30%，公路养护费用要增加200％；车主和驾驶员每超限超载运输获利1元，就会造成公路损坏损失100元；按照国际公认的轴载换算方法，超限100％的货车作用一次对公路路面的破坏，相当于标准轴载作用16次产生的破坏。我国高速公路沥青路面设计使用年限是15年，但由于超限运输影响，一些高速公路的使用寿命缩短至5～8年，少数公路甚至缩短为2～3年；全国公路因此每年平均压垮桥梁4.5座，因超限超载增加的公路基础设施养护维修投入平均每年超过100亿元。对此，不少交通人表示，在公路建设、养护资金筹措极为困难的背景下，车辆超限超载却造成如此巨大的损失，令人深感痛心。

此外，超限超载车辆一般车速都很低，有的时速不足40公里，由于走不快且车体大，常常造成交通阻塞，使公路的使用效率大大降低；特别是高速公路对货车的设计时速一般在70公里以上，而严重超限超载车辆一般每小时只能行驶三四十公里，有的更低，造成高速公路低速行驶的尴尬局面。另外，超限超载车辆由于荷载大，在起步、爬坡时大量冒黑烟，与排队车辆一起，造成路面和环境的严重污染。

超限超载运输一旦酿祸，车主或驾驶人往往要承担严重法律后果。2013年，北京市第二中级人民法院对超载货车压垮怀柔宝山寺白河大桥一案作出终审判决，肇事司机张文军以交通肇事罪被判处有期徒刑3年，张文军与其雇主连带赔偿怀柔公路分局损失金额273.8万元。

治之难 手段能力滞后 缺乏有效合力

面对严峻形势，十多年来，国家和地方政府先后制定并出台了一系列法律法规、制度政策，国家层面成立了全国治理车辆超限超载工作领导小组，地方各级政府也成了治超办，各地连续开展了各类专项治理行动。然而，由于执法力量分散、执法部门之间协调周期长等原因，治超工作推进艰难。 

交通运输部规划研究院信息所信息工程室室主任、高工马永庆接受记者采访时表示，我国治超工作主要经历了三个阶段。

第一阶段从2000年至2004年5月，为单独治理阶段。2000年，原交通部颁布《超限运输车辆行驶公路管理规定》，交通部门单独开展治理车辆超限运输；2001年起，公安部门也开展多次专项整治。但由于力量单薄、制度不完善等原因，各地的超限问题迅速反弹。

第二阶段从2004年6月至2007年9月，为联合整治阶段。2004年，七部委联合印发《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案的通知》，集中组织开展治理。国家层面成立了全国治理车辆超限超载工作领导小组，地方各级政府相应也成了治超办。

第三阶段从2007年10月至今，进入长效治理阶段。2007年，九部委《关于印发全国车辆超限超载长效治超实施意见的通知》，明确了各部门管理职责。2011年出台《公路安全保护条例》，为推进依法治超、长效治超奠定了法律基础。

马永庆说，随着我国经济社会和道路运输的快速发展，治超工作呈现出了一些新特点，现有治超模式和手段已经无法适应维护公路安全运行的需要。

一是由于现行法规对超限超载行为处罚力度不够，且没有建立有效的后续责任追究机制，造成“守法成本高、违法成本低”的现象。主要表现为虽然可以依法对超限超载车辆进行查处，但对车辆改装、货物源头等利益相关方处罚追责力度不够。“在利益驱使下，一些车主抱有侥幸心理，违法超限超载行为频发，有的车辆一年内竟然违法达上百次。”马永庆说。

二是治超工作主要靠人力执法，行政执法方式原始。由于公路交通道口众多、路网覆盖面广，现有执法力量很难形成有效管控，执法人员与超限超载车辆经常上演“猫捉老鼠”的游戏，治理效果有限。

三是传统“围追堵截”的方式，以路面治理为主，在固定站点治超并辅助于多部门联合的运动式大检查，这种治超方式，执法难度大，执法效率低。由地方政府部门组织的运动式大检查，很难取得长效治理效果。

四是跨区域超限超载事件多发，由于跨省执法网络尚未建立，外省籍超限超载车辆一直是治理的难点。

五是治理车辆超限超载工作涉及交通、公安、质检、安监、工商等多个部门，管理难度大，各部门之间缺少有效合力。我国超限超载管理主要采用地方政府主导，多部门分段管理的方式，在各部门内部又被条块分割。从管理对象来看，分为从业人员、营运车辆和运输企业，分别由道路运输机构和公安交管部门管理；从现场管理范围来看，又分为源头、路面和源尾三个方面，尤其是源头和源尾，根据其经营性质可能涉及到经济信息、工商、国土、水务等一个或多个部门管理；路面治超主要由交通和公安部门，从超限和超载两个角度进行管理。可见，执法力量分散、执法部门之间协调周期长是治超工作推进难的主要原因。

此外，执法自由裁量权缺少统一规范，一些地方的交通行政执法人员在人员编制、执法经费等方面缺少保障，客观上为“人情执法”、“选择性执法”、“以罚代管”等权力寻租行为提供了空间和可能。

这些因素的存在，使得现有治超模式难以对车辆超限超载行为形成有效震慑。

解之策 强化政府责任 推动超限超载入刑

建议推动超限超载入刑，加快推动建立有效的区域、部门之间的信息共享和联防机制，将治超纳入政府综合治理工作考核体系，建设治超综合执法体系，不断创新治超执法手段。各级政府应把超限超载行为纳入到社会诚信体系，让守法者畅行无阻，让违法者寸步难行，达到长效治理的目的。 

如何进一步完善治超体系，以适应新形势的需要？马永庆认为，前不久出台的《国务院办公厅关于实施公路安全生命防护工程的意见》（简称《意见》）明确了方向，提出了具体思路，有关各方应该充分利用这一政策机遇，顺势推动，建立现代化长效综合治理体系。

车辆超限超载形成的因素是多方面的，其造成的危害是社会性的，因此，治理车辆超限超载不能只是某一行业或某一部门的事，而是需要政府牵头，各部门通力合作，各尽其责。

《意见》提出，坚持政府主导、社会参与，切实加大公共财政的投入保障，同时注重发挥市场机制的作用，坚持依法治安、综合治理，严厉打击车辆超限超载违法运输行为。地方政府要坚持依法严管、标本兼治，强化立足源头、长效治理，综合运用法律、行政、经济、技术等多种手段，加强车辆超限超载治理工作；公安交管部门和公路路政执法部门要形成合力，加大路面执法力度，集中开展治超专项行动，严查车辆超限超载违法运输行为。重点整治非法改装车辆、货物源头装载、营运驾驶员管理等关键环节，从源头上遏制车辆超限超载违法运输。

《意见》还提出具体治理措施，包括采用新技术加强对运输车辆的监控，加强车辆生产、销售、登记、营运和准入等环节的监管，建立驾驶人员从业信息、违法信息、事故信息的共享机制等。

马永庆表示，《意见》归纳起来，就是要求从顶层设计入手，从政策、经济、法律、科技等多个方面，建立多部门联合的综合治理、系统治理的长效机制，使公路安全综合治理能力全面提升，破解新形势下治超难题。

根据《意见》提出的具体措施和思路，马永庆建议应该从以下几方面加强相关工作。

一是超限超载入刑。按照《意见》要求，推动相应制度完善，对严重超限超载行为以危险方法危害公共安全行为追究其刑事责任，像治理酒驾一样治理超限超载，加大对超限超载运输行为的处罚力度，形成有力震慑。

“超限超载入刑”在外国已有先例。美国法律规定，对严重超限超载车辆的驾驶人可判处多达1年以上的监禁。韩国法律规定，对超限车辆驾驶者或强迫驾驶员超限运营者，判处1年以下有期徒刑或200万元以下罚款。德国法律规定，对第一次超限的驾驶人将被登记在案并口头警告，第二次被发现将处以三个月的监禁。

与国外相比，我国现行《公路法》、《道路交通安全法》对车辆严重超限超载行为一般只进行经济处罚，处罚力度明显不足，难以从根本上遏制这类违法行为的发生。

二是加快推动建立有效的区域、部门之间的信息共享和联防机制。建立全国跨省的治超违法信息共享平台和工作机制，对异地超限超载违法行为联网移送处罚；设立超限超载“黑名单”，对一年内超限超载3次以上的，或者同一企业一年内超限超载运营车辆超过该企业总运营车辆10%的，列入超限超载“黑名单”，追究货运车辆、车辆驾驶人、货运企业、货运源头单位责任，综合运用信息联网、证件吊销、公安扣分等手段，从重处罚，打击严重超限超限车辆和屡教不改的超限超载行为。

三是强化政府主体责任，将治超纳入政府综合治理工作考核体系。从国家层面建立属地治超工作考核办法，科学制定、量化刚性任务指标，因超限超载发生突发性桥梁事故和重大安全事故，按照政府行政问责机制，追究事故属地、源头属地、车辆属地、途经属地的治超责任。

四是全面整合治超行政执法力量，全面落实部门治超管理职责，建设治超综合执法体系。加强经济信息、工商、国土、水务等源头主管部门的执法力度，堵住矿山、砂石料场、货运站场和货物接收单位的进出口，让超限超载车辆出不来。超限车辆大都经过改装，通过加强车辆生产、销售、登记、检验、营运准入等环节的监管，严厉打击非法生产、非法改装车辆的行为，严格追究非法生产、改装企业责任，坚决杜绝非法生产和改装车辆进入运输市场，禁止非法改装车辆出厂上路。强化交通、公安联合执法，公安部门依法制止和查处妨碍治超工作的违法犯罪行为，公安交管部门严格落实超载30%以上的货车驾驶员记6分，累计超过12分的，要一律扣留驾驶证。

五是不断创新治超执法手段，建立高效的路面综合治理手段。通过在高速公路入口进行称重阻截，让超限超载车辆不能上路；通过在干线公路设站检查，让超限超载车辆走不了。尤其要在全国大力推广非现场抓拍执法等高科技治超执法手段，实现24小时全天候无人监控，形成覆盖全路网的管控，让超限超载车辆在路面没有藏身之处。

六是在加强治理的同时，相关部门也应注重疏通，积极引导和鼓励合法运输。在基础设施建设、通行管理上不断提高服务水平，使合法运输更加高效和便捷，减少合法运输车辆的通行费支出，消除车辆因超限超载而获得的超额利润。如，四川省专门建设了德阳—成都—乐山大件运输专用公路，道路技术规格设置高，可满足车货总重1200吨，车辆通行净空宽带12米，净空高度8米的通行要求，290吨以下不需审批。北京市也在规划和建设专用货运通道，引导大件运输、大型军事装备运输合理分流。

建立“便民、公开、高效”的超限运输审批全国联网平台，跨省许可一站式申报、联网审批，统一制证、统一验证，一证通全国，切实方便运输企业，降低合法运输成本。

各级政府应把超限超载行为纳入到社会诚信体系，让守法者畅行无阻，让违法者寸步难行，达到长效治理的目的。此外，各级政府应切实加强对执法过程的监督，建立完善的执法监察制度，对易滋生腐败的权利环节、风险点进行监控，实现依法行政、廉洁执法。

部分事故案例

2014年7月19日，沪昆高速公路湖南省邵阳市境内，一辆运载乙醇的轻型货车，与一辆大型普通客车发生追尾碰撞，轻型货车运载的乙醇瞬间大量泄漏，起火燃烧，事故造成54人死亡、6人受伤（其中4人因伤势过重医治无效死亡），直接经济损失5300余万元。事故调查报告显示，肇事货车“严重超载”。

2014年3月1日，晋济高速公路山西晋城段岩后隧道内，两辆运输甲醇的铰接列车追尾相撞，前车甲醇泄漏起火燃烧，隧道内滞留的另外两辆危险化学品运输车和31辆煤炭运输车等车辆被引燃引爆，造成40人死亡、12人受伤和42辆车烧毁，直接经济损失8197万元。事故调查报告显示，其中，直接肇事的一辆危险品车“存在超载行为，影响刹车制动”。

2013年9月24日，安徽省亳州市利辛县城延陵大道与富强北路交叉口发生一起重大道路交通事故，共造成10人死亡，4人重伤、24人轻伤，直接经济损失约800万元。事故直接原因包括“驾驶人江亚南驾驶违法改装货车超速、超载行驶”。

2013年9月15日，四川省达州市渠县李馥乡境内县道望（溪）石（梯）路发生一起重大道路交通事故，造成21人死亡、7人受伤，直接经济损失1069万元。事后调查发现，事故中的货车存在“非法改装、长期超载运输”问题。

2012年8月24日，黑龙江省哈尔滨市三环路群力高架桥洪湖路上行匝道一座通车不到一年的大型跨江桥的引桥坍塌，造成3人死亡。专家组调查发现，导致大桥垮塌的直接原因是“4辆货车严重超载”。

2012年8月20日，110省道重庆市合川区境内，一辆小型普通客车与对向行驶的一辆重型自卸货车相撞，造成12人死亡、1人受伤，直接经济损失600余万元。事后调查发现，事故货车存在“超载、超限、超速”行为。

2012年4月23日，河南省舞阳县境内220省道孟寨段发生一起重大道路交通事故，造成14人死亡，11人受伤，直接经济损失720余万元。事后查明，肇事货车“超速、超载、超限运行且违法超车跨越道路中心双黄线逆向行驶”是造成事故的直接原因。

2012年4月12日，国道311线安徽省萧县境内，发生一起重大道路交通事故，造成24人死亡、2人受伤，直接经济损失约900万元。调查发现，事故货车“严重超载，扩大事故损失程度”。

2011年7月19日，北京市怀柔区宝山寺白河大桥被一辆重型半挂牵引车压垮。事后调查发现，肇事货车车货总重160余吨，超载110余吨，而白河桥限重为20吨，“车辆严重超载”是导致该桥垮塌的直接原因。