中期财政规划下预算改革:破解公款迷局

啊，公款！

理解中国为可亟需推动MTFP下的预算改革，可从理解公款和公款管理开始。公款就是纳税人的钱。所有的人都是纳税人，因为所有人都得消费。无论消费的是商品还是服务，其中都包含了税。公款可以狭隘地理解为财政资金，包括税收、非税收入和政府债务。公款的花费形成公共支出。目前，中国五级政府的支出总额超过20万亿元人民币，高达GDP的三分之一，相当于20年前的50倍。在过去20多年中，中国增长最快的不是GDP，而是政府的财政身价！

1.万事悠悠，公款为大。我们能接受这样的基本理念吗？

在持续多年的高速经济增长下，中国五级政府作为一个整体，早已从当年的贫困政府，一跃变成如今世界各大国中唯一“不差钱的政府”。目前五级政府的年度公共支出规模已经超过20多万亿元人民，占GDP的1/3以上。如此巨大且仍在不断增长的公款，支撑了世界上规模最为庞大的公共部门，包括“五大班子”和多达2000多万“吃皇粮的人口”，比某些中等国家的全部人口还要多。

然而，“不差钱的政府”和“有治理能力的政府”完全是两个不同概念，与“责任政府”和“服务型政府”也完全无法相提并论。因此，公款和公款管理不仅攸关公共部门生死存亡，也攸关国家和政府的治理能力。在全球化背景下，有的是钱花但却无力应对棘手经济社会挑战的国家，包括环境灾难、老龄化、腐败与垄断、地区差距与财富分配两极分化、伦理道德和公共价值观建设，特别是不能以合理成本向公民交付最低标准的基本公共服务，将被广泛地视为治理上的低能儿。最好的问题应这样提出：为什么有的是钱花的国家和政府，经常有那么多公款（至少达2万亿元）没有花出去？还有那么多问题日趋恶化？

答案很可能是：中国在公款管理方面一定存在某些重大的制度软肋，正是这些长期未被充分关注、更未系统矫正的制度软助，成为妨碍良治（good governance）的元凶。作为一个社会解决其经济社会问题的系统方法，治理的本质是因应环境变化抓住发展的机遇。资源实力本身并不表明良治。良治要求在尊重公款管理基本价值观（授权、责任、透明、预见和参与）的前提下，获得充分利用资源系统解决经济社会难题的能力。MTEF下的预算改革，为建构这种难能可贵的能力提供了最有前途的方向。

2.个人花好自己的钱易，政府花好纳税人的钱难，富裕政府花好纳税人的钱更是难上加难。我们有这样的认知吗？

公款与公款管理还攸关全体公民的核心利益。推论起来，公共利益的主要表达机制就是公款和公款管理。支撑公民生活质量、社会繁荣和经济增长的所有公共服务和公共设施，从治安到消防、从医疗到养老、从公路到公园、从法律到国防、从基础研究到太空探索，无不依赖于公款与公款管理——涵盖公款的获取、分配和使用。公款管理的这三个关键方面必须严格遵从法律，而法律必须体现公民的意志，因为公共资金是纳税人的钱，不是政府或公共官员的钱。那些公款管理方面的法律残缺不全和执法不良的国家，不可能是真正的法治国家。法治国家最有可能在公款管理方面生根萌芽。

尽管事关重大，管理好公款对于任何国家和政府都是严峻考验。纵观历史不难发现：政府拿走公民的钱易，管好纳税人的钱难。王朝时代中，统治者拿走人民钱财的能力和意愿，总是远远高于花好这些钱财的能力和意愿，而且越是朝代末期，这个著名的“财政剪刀差”张开得越大，最终将王朝送入万劫不复的境地。中国历史上一再演绎的王朝周期律，就内因而言，其背后的主要驱动力量就是财政剪刀差。唐朝贤相魏征用“水可载舟、亦可覆舟”，恰当地表达了财政剪刀差的惊人力量。

今天的中国，又在的新时代背景下触碰到这个剪不断、理还乱的巨大治理难题。十八届三中全会提出建设现代财政制度以提高国家治理能力的伟大构想，推论起来，最基本的要求无非就是把公款管理好！公款管不好，还有什么能够管好呢？公款管好了，还有什么管不好呢？很可惜，当今中国社会在政治、经济、社会、环境等各个治理层面，以及政治学、经济学、财政学、管理学、法学等显学所使用的主流话语体系中，“公款”和“公款管理”这两个核心概念几乎被淹没了！更不用说捕捉了这两个最有价值的重大主题！

世上最开心的事，莫过于花别人的钱；世上最困难的事，莫过于花好别人的钱。政府和官员花的就是别人（纳税人）的钱，现在每年已经超过20多万亿元，而且仍在快速增长。在现实生活中，公款管理中的问题已经堆积如山：腐败、寻租（“跑部钱进”之类）、浪费（形象工程与三公经费等）、过度闲置（财政资金存量）、财政风险……。这些现象每天都呈现在我们面前，但当代国人很少思考：为什么管理好公款那么困难？低劣的公款管理与糟糕的治理之间存在怎样的关联？管好公款需要哪些基础性的制度安排和底线机制？

公款管理之难，难在委托代理和免费午餐。公款由全体纳税人负担，但公款管理（获取、配置和使用）只能委托给人数相对较少的代理人——政府和公共官员，由此形成现代民主治理背景下的委托代理关系：作为委托人的公民（纳税人）和作为代理人的政府。千真万确的是：公民利益与政府利益间的不一致无处不在，甚至可能发展为冲突和对抗的形式。这在公款与公款管理方面最为明显：公民期待政府较少收税、以尽可能低的成本最优地交付公共服务。相比之下，政府和机构更关注预算最大化；节约成本和高质量地交付服务，意味着官员必须高度节制人性的弱点（包括追求自己的舒适和享受），而这种节制着实勉为其难。

委托代理关系之所以成为棘手问题，还在于公民很难监督政府与官员的所作所为，包括公款究竟有多少、花在何处、结果如何、谁在制定支出决策、哪些人得到的支出利益最大或最少、谁应承担责任。在法治不足、法律残缺和保密之风盛行的环境下，掌权者更有巨大的自由裁量空间，来使公款服务于狭隘（包括部门）利益而不是大众利益。即使有参与公款管理的渠道和机会，许多公民也可能欠缺参与的意愿，他们宁愿选择搭便车（free-ridding）而不是积极参与公款管理。加上其他原因，完全可以说：公款管理提出了民主治理和法治国家建设中，最为深刻和艰难的问题！

对于代理人（掌权者）而言，委托代理问题意味着他们有足够的动机和机会，将严肃、崇高、神圣的公款管理变异为“成本社会化、收益私人化”的财政游戏，一种要么忽视、要么漠视纳税人财政负担的游戏。这种游戏通常相对隐蔽、不易察觉，但很狡猾也很猖獗。财政监督本质上就是“猫鼠游戏”。由于种种原因——包括信息不对称，猫获胜的概率比老鼠低得多。

中国税制的间接税主体、非税收入、“土地财政”和政府债务融资的结合，使得转嫁财政成本的游戏变得非常容易。某些官员经常对“人民”和“公共利益”念念有词，但他们真的在乎那些每天为政府埋单的芸芸众生的负担吗？政治的虚伪性，莫过于此。

对于官员群体或者其他任何受益群体而言，公款还是名副其实的免费午餐。假设某个官员一年的薪水为5万元，这些利益直接归属于该官员，但负担却全部转嫁全体纳税人。同样，医疗和教育支出的主要受益者分别是患者和受教育者，但成本几乎全部转嫁给纳税人。目前规模高达20多万亿元的年度支出中，每类支出的利益分布都不平衡：总是有些群体的获益高远高于其他群体；但却没有任何群体承担与其受益相称的成本，因为这些成本总是被转嫁给全体纳税人！

这样一来，每个群体都面临同样的情形——享受支出利益的同时不承担成本。这就是免费午餐问题！

经济学文献通常将其表述为公地悲剧（tragedy of thecommons）:资源总量有限，但没有人具有节制资源的合理动机，结果，整个系统最终以资源枯竭和崩溃告终。这样的“悲剧”人类历史和自然环境中下一再演绎。渔场、草场、地表水、地下水和其他自然资源的开采和使用，在中国的许多地方早已变成真正的灾难。大气质量的严重恶化和大规模的交通拥堵，也是如此。所不同的是，与这些易被观察和感知的显性悲剧相比，公款场合的公地悲剧（源于免费午餐）相对隐蔽，系统崩溃（财政危机和由此引发的经济危机和金融危机）需要更长时间，不易引起广泛关切，尽管规模更为庞大、后果更为严重。

想一想，每年高达20多万亿元的真金白银，对于所有群体居然是免费午餐，将会发生什么事情？

当然是无限的觊觎和争夺！毕竟，这样的利益实在太诱人了！在功利压倒原则、人治压倒法治的环境下，公款博弈中的最大赢家最有可能是哪类人？当然是掌权者以及依附这些权力之上的食利者！正因为这样，“把权力关进制度笼子”才如此重要。要想把权力关进制度笼子，首先得把财政权力关进制度笼子；要想把财政权力关进制度笼子，首先得把财政权力关进预算制度的笼子！

委托代理问题和免费午餐问题的结合，塑造了公款管理的社会困境。预算制度就是为解决财政社会的这两大困境量身定制的制度安排。如果关注的是委托代理问题，那么，问责（accountability）机制就是焦点——预算制度必须被塑造为加强政府对人民的财政责任的安排；如果关注的是免费午餐问题，那么，可持续性（sustainability）就是关注的焦点。在此意义上，预算制度必须被塑造为强化和改进支出控制以促进可持续性的安排，这MTFP下的预算改革需要致力达达的首要目标。可持续也是建设责任政府和服务型政府绝对必要的前提条件。因此，MTFP也有助于改进问责，进而有助于控制委托代理问题的负面后果。

正因为对公款管理如此重要，预算制度必须与公款管理相联结。“公款”、“公款管理”和“预算制度”这三个最有价值的词汇，经常被遮蔽在“人民”、“公共利益”、“全体人民的核心利益”等漂亮词藻的背后。中国必须改变这种局面。执政者需要引导全社会关注并深度思考。我们的主流话语体系中太缺乏这些词汇了。公款管理与预算制度必须关联起来。我们还需要让更多的人认识到：人大“审查和批准预算”与人大“审查和监督公款的来龙去脉”，完全是相关但截然不同的两个问题。以为人大（就算严谨、全面、细致）审查和批准预算就可高枕无忧的人，实在是太天真了！

3.敬畏人民，不如敬畏纳税人；敬畏纳税人，不如敬畏公款；敬畏公款，不如敬畏预算制度。我们有这样的公共精神与共和主义（“中华人民共和国”）情怀吗？

如若没有对纳税人的敬畏，便不会有对人民的真正敬畏；如若没有对公款的敬畏，便不会有对纳税人的真正敬畏；如若没有对预算制度的敬畏，便不会有对公款的敬畏。

理由简单有力：虽然公款管理依赖于许多相关制度安排，但就其实质重要性而言，预算制度最为紧要。中国财政制度的最大软肋、政治制度的主要软肋之一，

集中体现在预算制度上。当制度预算无力约束和引导政府管理好公款时，不可能指望其他制度安排能够修补、更不用说取而代之了。

预算本身就是政府的核心组成部分。政府治理和所作为所为离不开公款支持。公共预算与相应的公共财务管理，构成现代政府体制运作的主线。预算还是联结政府与人民的财政纽带。预算系统集成了资源、政策、民意（公民偏好）和技术要素，并将普通公民、公民代表（立法机关）、总统、执政党、政府、预算单位、公共官员、政府服务供应商、政府债券投资者以及其他角色联结起来。“预算单位”（党政机关为主）和“核心部门”（担当“猫角”的人大、政府高层、财政部门、审计部门、央行国库等）是其中最主要的两类角色。

预算过程就是所有这些角色之间的互动过程，以协调他们在追求共同利益和特殊利益的过程中面临的冲突。这一互动过程究竟是损人利己的零和游戏，还是在公平竞争与有效合作下的普惠性（正和）游戏，取决于预算制度特性。

因此，没有预算改革支持的政府改革——乃至政治改革——注定要失败。中国多次推动的“机构改革”或“行政管理体制改革”，之所以效果不彰，缺乏对预算改革的深度理解与有机配合，正是最重要的原因之一。MTFP下的预算改革，有助于逐步改变这一局面。

预算制度有许多构成要素——预算程序和预算文件系其中最关键的两大要素。预算就是在“行政准备”、“立法机关审查批准”、“行政部门执行”以及“评估与审计”构成循环中运作的。这是现代预算程序的四个基本阶段。只要其中任何一个阶段的运作存在严重缺陷，都可能招致公款管理的全盘失败。

现行预算程序的最大软肋是预算准备（“编制”）过程的脆弱性：大量的基础工作根本不到位。可鉴别的缺陷至少包括：预测和政策筹划——称为预算的宏观经济与政策框架，财政基准——界定财政可持续性的一整套财政规则（比如“赤字”与“债务”口径和规模），部门支出限额，部门间协调机制的缺陷，以及预算（尤其是支出）分类系统的缺陷。部门预算编制程序中的第一个程序——“一上”（支出部门向财政部门报告预算建议数），没有任何实质意义，而且完全背离MTEF所要求的前提条件：在硬预算约束（部门支出限额）下准备部门预算。

预算制度的第二个关键要素就是预算文件（预决算报告）。很少有人意识到，在现代社会，预算文件是约束和引导行政部门年度运作的最重要的法律文件之一，也是政府唯一最重要的政策文件。无论与国家相比还是与许多发展中国家相比，中国各级政府的预算文件的质量差距甚大，远远不能满足良治的基本要求：问责、透明、预见和参与。这些文件相当粗略，没有起码的标准化和通俗化，无论内容、制式、术语、图表、篇幅，都是如此。

不客气地说，全国每年各级政府、各个机构和部门热热闹闹、投入大量时间和精力编制出来的预算文件，很可能还赶不上一篇中学生的中等质量的作文！至于如此重要的法律文件和政策文件的执行情况如何，那就更不用说了。13亿纳税人，能够指望用这些文件去管理好他们的钱袋子吗？

更一般地讲，无论在预算程序、预算文件还是预算制度的其他要素上，中国各级政府和部门的预算运作现状，在总体上比美国进步时代的“预算散慢”好不到哪里去。如今，美国的预算制度在全球拥有最大的影响力，被许多国家仿效，并在很大程度上重塑了美国联邦政府。如此伟业，得益于美国当年的进步人士对“预算散慢”的深刻反思，以及在此基础上推动大刀阔斧的预算改革。但愿中国时下推动的MTFP下的预算改革，能够从中吸取极为宝贵的经验。

如何才算“管好了公款”？

管理他人钱财是一项沉重负担，管好公款尤其如此。正因为这样，中国才需要推动走上正轨的预算改革和相关的配套改革，特别是政府间财政关系（收支划分与转移支付）改革。公款属于各级政府和预算单位最重要的核心资源，也是年复一年可以从预算中合法获得的关键资源。如果能够建构起管理公款的有效制度安排，那么，管理好其他公共资产（党政机关办公楼、基础设施、国有企业和自然资源等）就变得容易多了，因为管理公款的制度可以为管理其他公共资产提供最好的参照系。须知，中国有世界上规模最大的公共资产和公共部门，而这些资产很少得到妥善管理。MTFP下的预算改革，置于这样的背景下才能得到最好的理解。

 任何国家和政府的公款管理，都必须致力满足两个一般目标和三个关键目标。两个一般标准是程序和合规性，以防范任何可能的违规（包括犯罪、违法违纪等）行为；三个关键标准分别是可持续性、优先性配置和支出绩效。程序和合规更优先，但可持续、优先性配置和绩效目标更重要。

首要的是可持续。可持续的基本要求是：政府制定和实施的政策，包括现行政策和拟出台的新政策，务改不可招致中长期内丧失两种至关紧要的能力：以合理成本向公民交付最低标准公共服务，以及自我偿还到期的债务本息。丧失了其中任何一种能力，都意味着政府政策在财政（资源保障）上的不可持续。若以尖锐的术语表达，可持续性的丧失意味着死亡、毁灭或者系统性危机——财政、金融、经济、社会甚至政治危机。这就前述的免费午餐招致的公地悲剧。所以，在公款管理的诸目标中，可持续具有至高无上的地位，体现公款管理和预算制度的首要价值。

及时识别可持续或不可持续无比重要。如果能够提前3年预见到罹患癌症，就有足够时间应对，扭转不利局面。但若临时抱佛脚，一切都来不及了。年度预算与此类似：只能前瞻未来一年。对于可持续性目标而言，1年的提前量实在太短了，因为无法让人看清未来3年或更长时间内，政府政策将产生怎样的财政效应——需要花多少钱。在这种情况下，即使我们前进在毁灭的道路上，也会浑然不觉，而事后又来不及采取任何有意义的补救行动，或者行动的代价太高——想想现在来治理北京等地几近疯狂的大气污染吧。

只有在MTFP下，这些支出需求才能被提前预见。举例来说，如果现行的大规模政府投资项目继续下去，未来各年需要花多少钱？项目完工后，维护和运营支出又是多少？假设预见到这些支出在未来3年将达到10万亿元，可是政府届时根本没有这么多资金支撑，这就意味着现行政策（投资政策）需要立即进行调整，否则，财政上有出现崩盘（不可持续）的风险。这样的中期展望机制，根本不存在于年度预算中。促进财政可持续性，正是实施MTFP下的预算改革需要达成的最重要的目的。

“不到黄河不流泪”、“不见棺材不死心”在中国社会非常普遍。地方政府的短视行为就是最好的写照。中国的政治体制和行政体制让地方官员拥有很强的政绩观，这原本是好事。但也是极坏的事：因为现行体制允许和放纵大规模破坏财政可持续的行为！看看过去短短10余年甚至数年中，土地财政、地方债务、非税收入、“资源枯竭型城市”、社会保障资金缺口的急剧增长以及环境质量的严重退化，就不难发现不可持续的政府作为中国已经发展到何种地步。

长此以往，或者至少3年后，我们将会有怎样的后果？年度预算根本不对未来后果做起点的中期展望。这个问题，只有在MTFP下才能得到初步解决。MTFP有助于解决许多问题，但最有可能解决、短期内最需要解决的，就是可持续问题！

MTFP要求各部门测算未来3年的支出需求，得到整个政府的支出需求；再与未来3年可得资源进行比较，从而判断政策的可持续性。如果中期内某年（比如2017年）总的中期支出需求为30万亿元，总的可得资金（包括收入和举债）为28万亿元，这就意味着需要立即对现行政策或拟出台的新政策进行调整，而不能等到事后处理。这样，政策制定一开始就必须考虑预算上的可行性，而预算在准备阶段就得考虑政策筹划——哪些现行政策可继续、哪些现行政策需要中止、哪些新政策不能出台。

由此可知，MTFP在预算与政策间建立了直接联结，缺失这种联结正是年度预算的主要局限性所在。MTFP对年度预算的改进，集中体现在预算与政策间的联结机制上。预算与政策的脱节，一直是中国预算制度最主要的功能缺陷。中国公款管理在三个关键目标上之所以长期缺善可陈，其深层根源正于预算与政策间的严重脱节。所谓的财政资金存量过多和年末突击花钱，根源也在于此。这些问题，只有在MTFP下才可望获得最好的解决方案。

年度预算也很难实施管理公款的第二个关键目标：优先性配置。这是公款管理诸目标中，意义非凡和最为棘手的目标。任何政府每年可花的公款总量总是有限，但需求无限，因此必须慎重考虑优先性和重点。但是，确定和调整公共支出的优先性比私人开支难得多，比市场机制的资源配置也难得多，因为没有明确的价格和货币回报率加以引导，而且每个受益群体的利益和目标各不相同，达成一致意见非常困难。在这种情况下，必须找到一个替代方法，来解决优先性问题。

决定支出排序的两个最重要的机制分别是民意（公民偏好）和成本。公款必须被优先配置到公民需求强烈的地方，但也要考虑满足这项需求的成本是否过于昂贵。在决定排序时，对每项政策（或项目）进行全周期成本评估非常重要，资本投资尤其如此。资本投资指那些形成长期资产的投资，比如公路、桥梁和其他公共设施。“重建设、轻维护和运营”在中国许多地方十分普遍，重复建设、盲目建设极为严重，究其主要根源，在于制定预算时，未能对这些项目的全周期成本进行起码评估，便“草率”地纳入年度预算。

非此种种，最终结果便是资源的错误配置：雪中送炭不足、锦上添花有余。法定支出（与GDP或财政收支武断挂钩）、部门专款、切块拨款、基数法和部门利益压倒基本原则，共同导致大量财政资金长期滞留在优先性很低（价值无多）的用途上，这种情况还在恶化，以至大量原本可以用于发展的稀缺资源，被浪费性地配置在效益很低的地方，比如楼堂馆所和三公经费。

从2008年开始，中国已经逐步进入了财政收入中低速增长的时代。高速（两位数）增长的时代结束了。从今后，各级政府必须重点考虑从支出结构调整中释放资源，而不能主要靠增加收入或举债的方式，来解决经济社会发展中的短板——更高优先级的用途。

但是，这个战略任务在年度预算下难以完成。一方面，年度预算中可转移和释放的资金有限，因为90%以上的资金都被“固化”了。另一方面也难以形成时间上的连续性和政策上的连贯性。这两个方面的难题，都可以在精心设计的MTFP下得到逐步解决。当然，这需要一系列配套改革，特别是切块拨款、部门专款和法定支出的改革。

年度预算在促进公款管理的第三个关键目标方面，也存在难以克服的障碍。这个目标就是支出绩效。绩效反映支出结果的好坏，主要指政府向公民交付公共服务的数量、质量、成本、及时性、类别和可得性。多数支出都需要若干年才能呈现其绩效究竟如何，因此，在制定预算时，必须明确和量化未来各年的绩效目标——比如水质改善到什么程度，并在预算中安排必要的资金。这项工作很难在年度预算中完成，因为多数绩效目标以及实现这些目标需要的资源，需要跟踪多个年度。

MTFP则可较好地应对这个问题，因为它提供了前瞻未来3年的时间框架。实际上相当于有5年的跨度。举例来说，如果从今年开始编制2016-2018年的MTFP，那么，2014年和2015年的数据必须列示在MTFP中。这样，绩效管理需要连续性和连贯性可大致得到保证，尽管对某些长期项目依然不够。

MTFP如何运作、可当作“中期预算”吗？

发达国家实行中期财政规划——通常称为“中期支出框架”（MTEF）已经20多年了。此期间，许多发展中国家和转轨国家也步入了这一进程。相比而言，中国已经十分滞后了。

MTFP的具体流程因国家而异，但基本流程相同：（1）确定宏观经济与政策框架；（2）建立财政基准（fiscal targets），比如收支增长不得超过GDP增长、赤字不得超过GDP的3%、政府债务不得超过GDP的60%；（3）建立中期支出总量限额，（4）建立中期部门支出限额，（5）形成政府整体的年度预算案，（6）支出部门准备部门年度预算案。

中国目前采用的“部门预算流程”并不吻合上述流程，因此需要作深度改革。另外，预算准备的时间也需要提前；在中央和省一级，至少需要提前10个月。省以下地方政府的提前量可以适当缩减，但也必须比现在的时间更长。否则，基础工作根本做不到位。

MTFP的核心是按功能（比如教育和医疗）、经济性质（比如商品采购与资本支出）和部门（比如农业税与商务部）分类的中期支出规划。其细节比想象的复杂得多。政府及其直属部门都得编制和执行两个层次的MTEF。国发【2015】3号文的规定，财政部牵头、并在下一年度预算编制前编制全国MTFP，在征求相关部门和社会有关方面的意见后，报国务院批准。

这个规定有缺陷，主要是没有考虑人大（立法机关）的角色和作用。人大必须如同过去那样，审查和批准年度预算，但并不意味着需要“批准”MTFP。尽管如此，MTFP把人大审查和“签署”是非常重要的。

这里涉及一个根本问题：MTFP是“中期预算”或为走向“中期预算”作准备吗？大错特错！

MTFP不是对年度预算的取代，而是对年度预算的支持。MTFP最重要的作用，在于弥补年度预算在政策功能上的内在局限。由于在建立预算与政策间联结机制方面的固有局限，年度预算在促进公款（支出）管理关键目标上方面，实践证明不会真正有效。尽管如此，年度预算在促进公款管理的两个基本目标——法定程序和财务合规性控制（始于立法机关的预算授权、终于对供应商的款项支付）——方面，其地位和作用无可撼动。MTFP不能削弱、只能巩固这一作用。

把MTFP误读为“中期预算”很普遍，但这等于犯下严重的常识性错误。现代预算制度的基石就是年度预算，而年度预算的核心功能就在于建立对政府开支的法定控制！事实上，在所有发达国家，议会控制政府权力的主要工具就是年度预算：要么批准、要么拒绝政府的账单！作为现代民主治理体制的基石，年度预算制度必须得到尊重，决不能用所谓的“改革”或MTFP来弱化其功能，或取而代之。这是最不可理喻的解读是对MTFP的严重误读。

全世界没有一个国家搞什么“中期预算”。立法机关在任何国家都是按年度审查和批准下一个（注意不是2个或更多）年度的预算。立法机关审查和批准预算必须是年度性的。这是现代预算制度的根基，公民及其代表（立法机关）据此对政府权力实施法定财务控制，体现法治国家把权力关进笼子的基本理念和精神。

为更好地理解，举列（假设2015年编制2016-2018年的MTFP）如下：

2014年    2015年    2016年    2017年    2018年    2019年

25万亿    30万亿    35万亿    38万亿    41万亿    45万亿

牢记以下要点就不至于犯下常识性错误：（1）2014年的数据称为“决算”（实际）数，（2）2015年的数据称为“预算”数，（3）2016年称为“待批准的预算”数，（4）2017年和2018年称为“筹划”数，2019年称为“预测”数。决不能把“预算”混同于“筹划”或预测。

在国际上，法律为政府提供长期（甚至永久）性的支出授权很普遍，中国的《教育法》、《农业法》等法定支出的授权就是如此。在发达国家，这些法律主要集中在公民权益（entitlement）类法案上。尽管如此，将这类授权称为“中期预算”或“长期预算”仍然是荒谬的。“预算”的原意是“钱袋子”，法律意义就是法定拨款，即立法机关审查和批准政府对公款的获取、分配和使用”，这种审查和批准必须按年度进行，并且只能批准一下个年度的预算——此后年度根本不能称之为“预算”。

厘清MTFP和年度预算的关系非常重要。MTFP下的预算改革，只是要求将年度预算的准备置于中期宏观经济和政策展望之下，而不是把年度预算转换成什么

“中期预算”。这不仅仅是概念上的误读，更可能招致改革议程的方向性偏差和失败。

如何确保成功？

MTFP亦有其自身的局限，它无法解决年度预算体制的某些脆弱性：财政权力和预算权力在立法机关、行政部门等之间的清晰划分，预算准备、审查、执行、评估和审计程序与机制，政府会计和财务报告的支撑，良好的分类系统和标准化和通俗化的预算文件，以及公民对预算过程的参与。这些脆弱性会增加MTFP风险的风险，而且很难指望在MTFP下的预算改革得到矫正。

MTFP的基本作用在于弥补年度预算政策功能的内在局限，这是通过将预算制定程序与政策制定程序联结起来实现的。预算与政策在中国的脱节很严重，包括四个层次：部门间脱节——支出部门制定政策、财政部门制定预算、两者的协调机制很差；程序上的脱节——大量政策在预算准备程序之外制定（临时出台政策或调整预算）；内容上的脱节——“先给钱、再定事”的部门预算方法盛行，切块拨款和部门大额专项加剧了这种脱节；资本预算与经常性预算的脱节——实践中体现为“重建设、轻维护运营”以及两类支出的界限不清。

年度预算中的种种脆弱性，不能指望通过MTFP解决。以MTFP在预算与政策间建立联结，也存在诸多困难。无论如何，严格意义上的MTFP的成功，依赖于一系列苛刻的条件。这些条件在中国现实背景下大多不具备。

除了前面提及的那些条件（比如改革“两上两下”的预算程序和预算分类系统）外，其他条件至少包括：经济和财政预测的健全性，测算支出基线（expenditure baseline）——继续现行政策的未来支出——需要的模型与专业技术，政府、人大、预算单位、财政部门间的协调机制，财政约束规则（比如赤字比率），政治领袖对MTFP和预算改革的理解与坚定承诺，专款、切块拨款（批复预算时一次性将大额预算切块给部门）、法定支出和政府间财政关系（尤其是转移支付机制）。

先易后难对于降低失败风险很重要。笔者建议在MTFP的第一阶段，选择资本投资、权益（社会保障）和政府或有负债三个优先领域进行试点，积累经验后再扩展到其他领域。

另一个主要建议是：首先采用简化版的MTFP——称为预测式MTFP，主要按功能分类和部门分类，对中期支出进行预测，以改进财政可持续性目标；第二阶段再采用选择性规划式MTFP，即各级政府与部门选择若干特定的重大规划，比如儿童保健规划、水土保持规划、退耕还林规划，进行中期支出筹划，其目标锁定为加强和改进支出绩效；最后再考虑采用严格意义上的MTFP——类似发达国家的筹划式MTFP，其目标是系统改进特别棘手的优先性配置目标。

篇幅所限，不再展开。希望此文有助于激发有良知的人士对公款管理和政府治理问题的关注和深度讨论。

作者系中央财经大学财经研究院院长、教授，政府预算研究中心主任，北京财经研究基地首席专家。本文系作者呈交2014年9月17-20日杭州莫干山会议（全球化背景下的大国治理）论文整理而成。